매장문화재 제도 이대로 가도 되는가?

김 원 규

(춘천 신매리 주민대표)

강원도 춘천 신매리 지역에 사는 김원규 입니다.

저는 2003년도 자식의 분가를 위해 주택 신청을 하여 47-5번지를 발굴 조사하여 보존 조치를 받은바 있습니다. 춘천지역은 414만평이라는 매장 문화재 산포 지역으로 되어 있습니다. 414만평이라는 말이 나온 것은 문화재청, 도청 그리고 춘천시가 합동으로 분포지도를 만들면서 나온 것으로 알고 있습니다.

매장 문화재 분포지도의 당초목적은 대규모 건설사업(도로, 철도, 주택단지, 공업단지 건설 등)의 계획 수립 시 기초 자료로의 활용과 문화 유적의 분포 실태 파악이나 학문연구의 기초 자료로 활용하고 분포지도상의 유적 산포 지역은 기초 조사 여부를 결정하는 참고 자료에 활용한다는 취지인데 반해, 춘천시에서는 법을 확대 해석해서 대규모 아파트단지 같은 것에는 활용을 안 하고 소규모 사업자에게만 피해를 입히는 실정입니다.

피해사례로 춘천시에는 민원실에서 발행하는 도시계획 확인원 서류가 있습니다. 이 서류에 부동산 업자들의 반발이 크다는 이유로 매장문화재 지도상에 관련된 읍·면·동 서류에 임의대로 고무인을 발행하여 문화재 관련이라는 문구를 넣어 전혀 관계가 없는 시민들에게까지 위압감을 주는 행위를 했습니다. 그로인해 문화재 지도상에 있는 414만평은 일체 부동산매매가 안되고 지가만 하락되어 주민들의 피해만 늘어가고 있는 실정입니다. 춘천 전체로 볼 때 1조원이 넘는 손실을 보고 있는 지역입니다. 그중에 문화재 지도상 100만평을 끼고 있는 신매리 지역에 살고 있습니다.

신매리 지역은 5∼6백 명이 거주하고 있으며 모든 주민이 농사를 위주로 살고 있습니다. 봄에는 감자와 마, 가을에는 배추를 재배하고 있습니다. 배추농사는 연작장해를 많이 보는 작물 입니다. 그래서 올해도 15농가 정도가 객토를 하였습니다. 객토를 한 농가는 연작장해 없이 잘 되었습니다. 그로인해 주변의 농가에서 객토를 많이 할  것으로 보입니다. 객토의 종류는 1m이상 뒤엎어서 하는 것과 다른 흙을 넣는 것, 이 두 가지가 있습니다. 그리고 3년 전부터는 생마를 심기 시작 하였습니다. 생마는 심경 1m이상 들어가는 작물이라 심기 전에 1m이상 뒤엎은 뒤 파종을 하고 수확도 1m이상 파야하기 때문에 포크레인 없이는 작업을 못하는 작물입니다.

이런 식으로 가면 문화재 훼손이 생기니 중요한곳은 문화재청에서 관리하고 주민피해가 없었으면 하는 바램입니다.

제가 발굴한 47-5번지에 대해서 말씀드리겠습니다. 발굴조사를 마친 밭은 동네 상수도 사업으로 3번이나 파헤쳐졌고 90년도에 허신행 농수산부장관 시절에 농촌 근대화 사업으로 경상남도와 같이 수확할 수 있는 겨울용 대형 고추 하우스를 지었던 곳입니다. 토양검사를 한 결과 염분이 많아서  1m이상 뒤엎었던 곳이기도 합니다. 이와 같이 교란이 된 것으로 보고 발굴의뢰를 하였던 곳입니다. 발굴 하신 분들도 역시 교란이 되어있는 상태라서 시굴과 동시에 발굴을 한 것으로 압니다. 교란이 되어서 발굴을 마쳤으면 문헌으로 남기고 건축 행위를 하게 하던가, 그렇지 않으면 국가에서 보상을 하던가 해야 원칙이 아니겠습니까. 그것도 없이 보존이라는 것은 너무 허무하지 않습니까. 주민들 입장에서는 이렇게 교란되었던 것을 다 아는 땅마저 보존 조치가 떨어지니 문화재를 하나라도 위하는  마음이 생기겠습니까. 현재 저희 신매리 지역은 아직까지 훼손이 안 된 곳도 무궁무진하게 많은데 꼭 농사로 인해 교란이 다된 곳을 보존조치를 치러야 하겠습니까,

그리고 문화재청에서 신매리에 대해서 15만평정도의 사적지 예정지구로 도청과 시에 온 것으로 압니다. 헌데 도청에서는 6만여 평으로 조정해서 문화재청에 올린 것으로 알고 있습니다. 이에 반해 춘천 시에서는 문화재청에 재정 자립도 문제로 반대를 해온 것으로 알고 있습니다. 6만여 평 가운데는 제가 발굴조사를 마친 47-5번지는 제외 된 것으로 알고 있습니다.

이런 사실로 볼 때 춘천 실정을 도의 전문위원들께서는 더 세심히 잘 알고 계실 것으로 봅니다. 정말로 중요한 유적이고 훼손이 안 되었다면 발굴까지 마친 땅을 왜 사적 예정지에서 빠졌겠습니까. 이런 것을 볼 때 저는 형평성 문제 때문에 보존 조치를 받았다고 봅니다.

저하고 100m밖에 안 떨어진 곳에 2002년도에 주차장 부지를 검사해서 보존조치를 받은 예가 있기 때문에 교란이 된 47-5번지도 형평성 문제로 보존 받았다고 봅니다. 최종 발굴을 마치고 위원회가 있을 때도 형평성 문제가 오고 갔었습니다. 제가 투기 목적으로 사업을 시행한다면 인정을 하겠지만 자식의 분가 때문인데도 못하는 것은 산자가 죽은 자보다 못하다는 것이 아니겠습니까,

형평성 문제가 나왔으니까 현재 이뤄지고 있는 상황을 말씀드리겠습니다.

제가 보존조치를 받은 지 얼마 안 되었는데 제 바로 옆 번지에서는 시굴, 발굴조사도 안하고 25평형 신규 주택이 들어서 입주를 마친 상태입니다. 이런 경우인데도 형평성이겠습니까. 그렇다고 하면 저와 같이 돈을 들여 발굴한 사람은 보존을 받고 시에서는 시굴, 발굴도 안한 사람은 허가를 내주는 이러한 억울한 일이 어디 있겠습니까.

며칠 전에 SBS에서 집중 취재를 한 적이 있습니다. 춘천에 몇 백 채의 아파트를 짓는 곳도 매장 문화재 산포지역인데 지표조사, 시굴조사 하나 안받고 집을 짓는 실정인데 개인의 사유재산은 아주 묵살하는 실정이라 봅니다. 전국 단위의 매장문화재 산포지역을 방치하지 마시고 각 도나 시별로 후손들이 보고 배울 수 있는 곳만 지정하고도 평생에 발굴조사를 다 못하리라 봅니다.

그 외 지역은 더 많은 문화재 훼손이 되지 않게 소규모 사업자들이 발굴을 의뢰해서 문헌으로 남기고 건축을 하게 되면 나라에서는 일석이조의 득이 있으시라 봅니다.

우리나라 전체를 문화재청에서 조사를 할 수가 없지 않습니까. 건축주 입장에서 좀 부담스럽지만 건축을 할 수 있다는 보장 때문에 덜 억울하리라 봅니다. 이렇게 되었을 때 더 중요한 유적도 발견이 될 수 있고 지금보다 더 광범위한 분포가 이뤄질 것입니다.

발굴비와 발굴지원에 대해 말씀드리겠습니다.

제가 발굴 평수가 정부에서 원하는 면적이 넘는 관계로 평당 102,000원이 들었습니다. 나라에서 평가하는 기준지가와 같은 수준의 돈으로 발굴을 한다는 것은 안 맞는다고 봅니다. 왜냐하면 어느 금융기관에 땅을 맡기고 돈을 써 봐도 기준 지가에 70%밖에 돈을 주지 않습니까. 재산을 다 팔아서 발굴을 한다는 것은 맞지 않다고 봅니다.

그리고 정부에서 발굴 비 지원을 하고 있는 것도 몇 년도에 책정을 하였는지 모르지만 현실에 안 맞는다고 봅니다. 150평 미만의 주택 부지를 지원하고 있는 것으로 압니다. 하지만 춘천의 경우 414평이 거의 농지가 많습니다. 농지는 건폐율이 20%밖에 안 됩니다. 이런 실정에 150평을 가지고는 주택을 지을 수가 없습니다. 왜냐하면 10년 전에도 농촌 지역 기본 설계도가 30평이었습니다. 현재 농촌 실정에 맞는 집을 짓게 되면 최소 30평, 이농현상으로 인해 기계화가 되어서 농기계창고 20평, 작업장 (저온, 저장고 포함)20평, 실외 화장실 3평정도도 지어야 하는 실태이기 때문에 최소한 300평 정도는 지원하여야 맞을 것 같습니다. 이것이 현실로 개선이 어려우면 150평은 지원하고 150평을 개인이 부담해도 평수는 300평이 되어야 한다고 봅니다. 농지와 택지는 구분이 되어야 합니다.

TF팀(Task Force Team) 구성에 대해 한 말씀드리겠습니다.

현재 춘천시에서 매장 문화재 관련 주민불평 해소 대책이라고 내놓은 것이 TF팀 구성안이지만 시의 담당자와 전문위원, 발굴팀간에 마찰이 많은 것으로 봅니다. 도와 시의 결제를 할 수 있는 담당자(과장, 국장)는 인사발령이 나면 부서를 바꾸는 관계로 원점으로 갈 수밖에 없고 춘천시에서 허가를 내주어도 전문위원이나 발굴 팀에는 안 맞는 실정입니다. 지방분권시대에 시에서 추진하려고 하지만 문화재 자체가 전문성을 요하기 때문에 힘든 것으로 압니다.

TF팀 이야기가 나온 후에 제가 발굴한 47-5번지 옆에 25평 규모를 춘천시에서 허가를 내주어서 공사를 하고 있었습니다. 어느 날 갑자기 공사중단이 떨어졌습니다. 이는 춘천시와 전문위원(발굴팀)간의 안 맞는 실정이었습니다. 춘천시에서 생각하는 TF팀 구성 요지는 허가를 내주는 것을 원칙으로 하고 전문위원(발굴 팀)은 조사를 받고 내주는 것 차이에서 오는 마찰입니다. 건축주는 허가를 내주었다는 이유로 집을 다 짓고 입주하였습니다. 그러나 그 과정에 공사중단 이야기만 나왔지 뚜렷이 어느 담당자 하나 나온 적이 없었습니다.

이런 것으로 볼 때 매장문화재 지역에 사는 주민들은 기관이 하는 대로 끌려 다니고 대책마련이 시급한 이때에 시일만 끌리고 득이 되는 것이 없는 실정입니다.TF팀 구성이 주민들의 사유재산이 침해당하지 않고 문화재가 훼손되지 않는 범위 내에서 이루어 졌으면 좋겠습니다.

신매리 지역에는 각 동네별로 매장문화재 반대 추진위원회를 구성해서 일을 하고 있습니다. 더 이상의 훼손을 막고 신매리 지역의 발전을 위해 지난 8월에 신매리 대책 회의를 한 내용은 □문화재청은 신매리 매장문화 유적이 중요하다면 중요한 곳만 최소화해서 사적지로 묶고 나머지 지역은 발굴을 통해 문헌으로 남기고 건축행위를 할 수 있게 할 것□을 기본 골자로 정했습니다. 이 대안은 제가 신매리 매장문화재 반대 추진 위원장을 맡고 있지만 상당히 적절한 방법이라 생각합니다. 문화재청에서는 주민들의 의견을 수렴해 주시기 바랍니다.

전 국토를 문화재로 만들지 말고 짜임새 있게 구성을 해서 관리할 수 있는 것이 원칙이라 봅니다. 이 자리에 많은 문화재 전문위원들이 오신 것으로 압니다. 모든 일을 잘해 오셨지만 이것만큼은 인지해 주시기 바랍니다.

모든 터전이 남의 것이 아니라 내 것이라는 마음으로 일해 주시기 바랍니다.

감사합니다.

문화재 발굴조사의 문제점과 개선방향

-국·공립기관을 중심으로-

서 오 선

(국립부여박물관장)

1. 머리말

2. 발굴조사의 역사와 현황

3. 발굴조사의 한계와 문제점

4. 맺음말

1. 머리말

해방 이후 우리나라 문화재 발굴조사는 지속적으로 증가 추세를 보이고 있다. 그리고 이제는 지방화시대를 맞이하여 각 지방에서 유치하고자하는 대단위 공단조성, 도로망 확충 등으로 유적의 발굴조사 범위가 매우 커져감에 따라, 그 규모가 상상을 초월할 정도로 커져가고, 또한 숫적으로도 엄청난 폭증 현상을 보이고 있다. 이와같이 급속도로 변화되어가는 주변 상황은 문화재 발굴조사에 많은 문제점을 야기하기에 이르렀다.

따라서 이러한 시점에서 국가 문화재 전반을 관리하여야할 국가기관은 문화재 발굴조사에 관해 제기되는 다양한 문제점이 무엇인지 인식을 새롭게 해야할 필요성과, 또한 그에 따른 앞으로 개선방향에는 어떠한 것이 있는지의 규명이 절실히 요구된다고 하겠다.

2. 발굴조사의 역사와 현황

국립기관이라 하면 크게 국립박물관과 문화재청(문화재연구소 포함)가 그 대표적일 것이다. 우리나라에 있어서 고고학적인 발굴의 역사는 사실 이 두 기구로부터 출발하여 점차 대학박물관으로 확대되고 최근에 각종 법인체로 발전해왔다고 볼 수 있다. 먼저 우리나라에 있어서 발굴조사의 흐름을 간략하게 살려보도록 하겠다.

우선 국립기관이 발굴조사를 처음으로 실시한 곳은 경주이며 1946년의 일이다. 당시만 하여도 우리나라에서 유적에 대한 발굴조사를 담당할 수 있는 기관이 전무한 실정이고 유적에 대한 발굴조사를 경험한 학자도 수를 헤아릴 정도였다. 그러므로 국립기관 특히 일제 때의 총독부박물관으로부터 모든 업무를 이양받은 국립박물관은 어쩔 수 없는 초창기 유적발굴조사의 선두주자로서 전국에 걸쳐 크고 작은 여러 유적에 대하여 발굴조사를 시작하게 되었다. 이러한 분위기는 50년대를 거쳐 60년대에는 그간의 학문적인 축적과 고고학에 대한 갈증으로 우리나라 대학에 처음 전공학과가 설립하는 계기를 부여했고, 이를 통한 전공자들의 배출은 우리 고고학을 한 단계 발전시키는 결정적 역할을 하였다.

고고학적 접근방법으로 유적 발굴조사는 지극히 당연한 일이었으며, 60년대까지의 국립박물관은 어쨌든 고고학계를 대표하여 이 역할을 충실히 수행했다고 해도 과언은 아닐 것이다. 이렇듯 해방이후 근 20여년간 몇 안되는 발굴조사를 그나마 국립박물관이 맡아온 것은 불모지의 우리 고고학계에 유일하게 밑거름이 되었다. 한편 60년대 중반에 새롭게 발족한 문화재관리국(문화재청)은 71년의 역사적인 무령왕릉 발굴조사 이후 그간 전혀 손대지 못했던 경주지역의 대규모 유적 발굴조사를 국가정책의 절대적 지원아래 실시하여 괄목할만한 성과를 얻을 수 있었다. 예를 들면 경주 안압지, 황남대총, 황룡사지 등 적어도 당시에는 국가적인 기획발굴 차원에서 국립기관이 실시한 대표적인 발굴조사이다. 이와 같이 당시 국립박물관과 문화재관리국은 70년대 중반까지 약간의 성격을 달리하며 앞서거니 뒤서거니 양대축을 형성하여 우리 발굴계를 이끌었다고 하겠다. 문화재청이 대규모 조사를 행하는 동안 국립박물관에서도 꾸준히 조사가 이루어졌지만 상대적으로 소규모 사업에 불과하였다. 그렇지만 적지않은 수효의 발굴이 여러 지방박물관을 통해 이루어짐으로써 상당한 학술적 가치를 얻어내는 성과를 얻기도 하였다. 80년대 초의 창원 다호리유적 발굴조사는 학술적 가치가 큰 당시의 기획발굴이라 할 것이다.

그러나 점차 시간이 경과함에 따라, 연도별·기관별 문화재조사 현황에서 알 수 있듯이 국립기관의 발굴형태가 □국립박물관□문화재관리국(문화재청)□국립박물관·문화재연구소·대학박물관 합동□으로 변모하고 있음을 볼 수 있다.

표 ) 국립기관 발굴조사 현황(1946-2004년)

연번	발 굴 기 관	횟수	비 고
1	국립박물관	343
2	문화재청	371
3	국립박물관·문화재청 합동	7
4	국립박물관·문화재청·대학박물관 합동	25
합계		746

1970년대 초반기에 국가의 □국토개발종합계획□이 수립되어 발굴조사가 많아지게 되었는데, 이때까지만 하여도 국가기관이 발굴조사를 주도하게 되었다. 그러다가 국립박물관은 자체발굴조사 예산이 줄어드는 1980년대에는 전국의 유적에 대한 벤치마킹식 조사를 실시하게 되었으나 그것도 일부지역에 한정되었다. 1980년대를 지나 1990년대에 들어오면 국립기관의 발굴조사 건수가 거의 2배 이상으로 늘어나게 되었는데, 주로 문화재청이 주도하여 실시한 발굴조사이다.

이렇게 문화재청에서 발굴조사를 많이 하게 된 이유는 급격하게 우리 사회가 도시화·개발화에 따라 발굴조사 건수가 기하급수적으로 늘어나게 되었으며 이에 따라 1990년대 들어 국립문화재연구소는 지방에 문화재연구소를 만들면서부터이다. 이때부터 국립문화재연구소는 국가에서 실시하는 대단위 문화재 발굴조사를 주로 담당하게 되었고 연차적으로 계획을 세워 진행하게 되었다.

한편 예산상으로 볼 때 그간의 국립기관의 발굴조사 예산은 각종 구제발굴에 비해 턱없이 열악한 실정이었다. 물론 국가적인 대규모 기획발굴 - 상기의 대형 유적 - 엔 연차적인 예산이 편성되어 지속적인 조사가 이루어질 수 있었지만 대부분 긴급구제발굴조사나 백여 평 정도의 작은 규모의 발굴조사를 진행할 수 있는 예산에 불과하였다.

이렇듯 예산상의 어려움과 1980년대 이르러 각종 개발에 따른 발굴조사의 증가는 상대적으로 인적 여유가 있는 국립박물관이 용역이라는 타이틀 아래 대학기관과 공동으로 외부용역 발굴조사를 하기도 하였다. 그러나 1990년에 들어와 지방분권화와 전국 일일생활권에 따른 도로망의 확충에 따라 발굴조사 대상지역은 광범위하게 되고 예산도 어마어마하게 편성되면서부터는 오히려 국립박물관은 여러 가지 사정으로 공사에 따른 구제발굴에 참여할 수 없게 되었다.

한편 국립기관의 전문인력에 관하여 참고로 알아보면 다음과 같다.

표 ) 국립기관 연구인력 현황(2004년)

기 관	국립박물관	문화재청
연구인력	160명 내외	60명 내외

국립기관의 전문인력 수는 모두 220명 내외이다. 이 인원은 연구에 종사하는 모든 인원을 망라한 것이며, 과거보다는 인원이 많이 충원된 것으로 보아야 한다. 그러나 상기한 표에 열거된 연구인력 중 순수하게 발굴조사 현장에 투입할 수 있는 인원은 국립박물관의 경우 20%를 넘지 않을 것으로 보인다. 물론 문화재청은 발굴조사 현장에 투입된 조사원(보조)들이 100여명 정도로 실질적으로 발굴조사를 진행하는 전문 인력은 박물관보다는 많은 편이다. 상기한 발굴조사 인력은 박물관의 경우 중앙을 제외하면 지방에 소재하고 있는 박물관은 발굴조사에 참여할 수 있는 인원은 각 박물관에서 1-2명에 불과하다. 지방문화재연구소의 발굴조사에 참여하고 있는 대부분의 인력도 책임의 소재를 물을 수 없는 상황에 있어 국립기관의 발굴조사 전문 인력은 매우 열악한 편이라 할 수 있다. 한편 지방에 있는 국립박물관에서 발굴조사를 진행하려면 1명의 학예연구사가 박물관 내부에서 담당하던 업무를 하지 못하게되는 것은 물론 주변에 관련학과 대학교가 없는 지역에서는 그나마 발굴조사를 도와줄 수 있는 보조원도 구할 수 없는 형편이다.

3. 발굴조사의 한계와 문제점

상술하였듯이 국립기관에 의해 시작된 문화재업무, 그리고 해방과 더불어 이어진 일제 이후의 발굴조사는 우리 고고학의 출발이었다. 그러나 80년대 이후 급격히 늘어난 조사수요와 대학박물관을 포함한 각종 발굴 법인체가 대거 등장하면서 이제 발굴은 국가기관의 역할을 새롭게 모색하여야만 할 시기에 도달했다.

익히 알려져 있듯이 국립박물관의 문화재 발굴조사는 이제 한계에 도달했다고 하겠다. 국립박물관의 전체 예산 중 발굴조사에 해당되는 예산은 극히 적으며, 그 또한 점점 감소되고 있는 것이 실정이다. 그것은 어쩔 수 없는 흐름이며, 오히려 그러한 예산은 더욱 많은 부분에서 박물관의 다른 기능을 수행하는데 활용되어야 할 것이다.

둘째는 인력자원의 부족은 박물관의 발굴조사 업무를 점차 축소시키고 있다. 늘어나는 대국민 서비스 요구와 관람객의 질 높은 문화향유 촉구는 현재의 박물관 연구직으로 하여금 더더욱 박물관 고유의 업무로 회귀시키고 있다. 발굴조사와 같은 장기적인 유물정리와 보고서를 위한 노력은 이제 고유의 연구기관에게 일임하고, 박물관은 오히려 그러한 노력을 상기한 바와 같이 관람객을 위한 사회교육에 더욱 힘을 들여야만 할 때이다.

따라서 이제 국가기관 발굴조사의 양대 축이었던 국립박물관의 경우엔 앞으로 문화재발굴조사를 반드시 실시하여야 한다는 생각을 버려야만 한다. 국립박물관은 본연의 임무인 유물의 전시·보존의 임무에 충실하여야 할 것으로 생각된다. 또한 앞으로의 발굴조사는 고고학, 보존처리의 합동 조사로는 부족한 부분이 많이 있기 때문에 유적의 주변 환경에 동원할 수 있는 지질학, 고생물학, 민속학 등 다양한 분야의 학자들의 공동작업이 필요하다고 할 수 있다. 여러 상황으로 미루어 현 국립박물관의 전문인력 시스템으로는 고도의 발굴조사를 진행하는 것은 여러 곳에서 한계에 부딪치게 되므로 전문 인력의 영입이 비교적 자유로운 발굴전담기관에서 유적의 발굴조사를 하는 것은 당연한 일이라고 하지 않을 수 없다.

이제 국립박물관은 발굴조사를 통하여 나타난 유물을 보존하고 유물에 담긴 뜻을 일반 국민에게 알려줄 수 있는 전시보존기관으로서 자리 매김 하여야 한다. 다만 전시 또는 연구 자료의 확보를 위한 발굴조사를 하여야 한다면 국내보다는 국외에서 실시하는 것도 대안이 될 수 있다. 국가기관이라는 신뢰성을 갖고 우리나라와 연관된 문화지역에 대한 발굴조사를 실시하는 것도 좋을 것이다. 국립중앙박물관에서 실시하는 몽골지역 발굴조사는 그 좋은 예가 될 수 있다.

그러나 이와같은 국립박물관과는 대조적으로 문화재연구소를 통한 문화재청의 발굴조사는 오히려 확대되는 것이 바람직하다고 여겨진다. 그간의 문화재청은 우리나라의 굵직굵직한 대규모 발굴을 담당해왔음이 사실이다. 특히 70년대 이후 국가적인 시책에 의한 기획 발굴 즉 문화사적이고도 장기적인 기간을 지속적으로 수행해 왔다. 신안 해저유물 인양, 황룡사지, 미륵사지 발굴 등은 국가기관이 아니면 도저히 해낼 수 없는 명실상부한 국가적 발굴이라 할 수 있다. 그리고 그에 발맞춰 90년대에 들어서는 경주, 창원, 부여 등에 지방문화재연구소를 개설하는 조직의 확대도 이루어졌다. 물론 최근엔 문화재관리국이 문화재청으로 새롭게 탈바꿈하는 쾌거를 이룩하기도 했다.

그러나 이렇게 문화재청이 외형적으로 괄목할만한 성장을 이루었음에도 불구하고 실질적인 내적인 발굴조사 또는 국가 문화재 관리 차원의 조사는 전혀 변화되지 않았다해도 과언이 아닐 것이다. 이전이나 크게 다를 바 없는 몇 개의 커다란 유적이 년차적으로 조사가 이루어졌으나 오히려 기존의 발굴조사 결과를 정리하는 수준에 머물렀다고 보여진다. 각 지방연구소가 단지 발굴조사 업무로서 꾸준히 조사를 실시하였으나, 그 수준은 십수년전에 국립박물관이 행하던식의 소규모 발굴에 미칠 따름이었다. 열악한 예산과 턱없이 부족한 인력은 그저 국가기관의 명맥을 겨우 이어가는 정도였다. 대대적으로 행해지는 국토개발 현장에 국가기관은 그저 또 하나의 피용역 발굴단체로서 무자비하게 행해지는 문화재 발굴(?)현장을 바라볼 뿐이었다. 외형적인 조직의 변화가 실질적이지 못함으로 인하여 직접 현장을 하나하나 확인할 수 있는 인적 자원 부족 현상이 초래되었다. 미흡한 예산의 뒷받침과 인적자원의 부족은 어쩔 수 없이 국가기관의 기획발굴에 한계를 드러낼 수 밖에 없었다.

4. 맺음말

국가기관의 예산과 인적 자원의 부족은 여타 대학박물관이나 법인체와는 또 다른 현실이다. 그렇지만 문화재 보존과 관리는 최종적으로 국가의 문화재정책에 의해 움직일 수밖에 없다. 기획발굴이든 구제발굴이든 그 모든 것은 국가의 문화 유산으로 국가가 책임을 져야만 할 것이다.

따라서 국내의 모든 문화재 발굴조사에 국가가 개입하는 것은 지극히 당연하다. 다만 동등한 발굴조사기관 또는 법인체로서의 역할은 분명히 가려져야 할 것이다. 그리하여 명실상부한 국가의 문화재 정책과 또한 책임 있는 국가기관으로서 역할을 충실히 실행할 수 있으리라 여겨진다. 그러기 위해 다음과 같은 몇 가지 제안을 하고자 한다.

가. 가능하면 국립박물관에서는 국내에서의 문화재 발굴조사의 수효를 줄이는 것이 바람직하다고 생각한다. 다만 자료확보를 위한 소규모 조사나 매장문화재 발견신고시의 시급한 수습조사 또는 정부 정책에 의한 조사 및 외국과의 교류적 차원에서 이루어지는 조사는 실시해도 무방하리라 여겨진다.

나. 문화재청으로 대표되는 국가기관의 문화재 발굴조사는 발굴의 사각지대에 해당하는 부분을 담당해야할 것이다. 소규모의 개인주택을 짓는다든지, 갑작스럽게 파괴되는 문화재 현장이라든지, 민원의 소지가 아주 큰 현장이라든지 등의 기피성 발굴조사를 당연히 맡아야 한다.

아울러 국가적으로 반드시 해결해야할 부분의 유적이라든지, 기간적으로 년차적인 장기간을 요구하는 유적의 발굴이라든지, 국제간의 분란의 소지가 있는 국제적 발굴이라든지 등의 국가 시책과 향후 발굴조사의 지평을 열어 주는 역할로서의 문화재 발굴조사는 마땅히 국가기관이 나서야 할 것이다.

이러한 국가기관이 국가기관으로서 문화재를 보존하고 관리하는데 절실히 요구되는 예산과 인력자원은 별도의 지속적인 행정적인 노력과 전공자들의 관심을 통해 반드시 이루어져야만 하는 것은 두말할 나위 없을 것이다.

발굴제도의 현상과 과제

이 상 길

(경남대학교 교수)

Ⅰ. 머리말

Ⅱ. 현황

Ⅲ. 문제의 제기

Ⅳ. 개선방향

Ⅴ. 맺음말

Ⅰ. 머리말

연간 발굴조사 건수가 1,000건을 육박하는 시대에 돌입했다. 전국 곳곳에서 누가 무엇을 하는지 모를 정도로 많은 조사가 이루어지고 있다. 폭등하는 발굴의 홍수 속에서 우리의 매장문화재는 과연 제대로 보존, 관리되고 있는지 의문이다. 매장문화재 조사를 둘러싸고 잡음이 끊이지 않고 있다. 시굴 또는 발굴되는 유적의 수가 1,000을 헤아린다고 하지만, 아무런 조사 없이 파괴되는 유적이 그보다 몇 배는 될 것이다. 나아가, 조사의 횟수가 거듭될수록 모든 국민은 매장문화재의 적으로 돌아서고 있다. 발굴조사를 둘러싸고 많은 문제가 제기되었고, 여러 차례에 걸쳐 다양한 논의가 있었다. 그러나 본질적으로 문제를 해결하는 방향보다는, 매 순간마다 문제에 대처하는 미봉책으로 일관한 것 같다. 발굴제도는 이제 더 이상 나아갈 데 없는 난감한 벼랑 끝에 서 있다. 우리들 스스로 문제를 여기에까지 끌고 왔다.

) 특별히 명시하지 않는 경우 지표조사, 시굴조사, 발굴조사를 모두 합한 개념으로 사용한다.

) 최근의 대표적인 예가 1997년에 개최된 □97 문화재연구 학술대회이다. 여기에서는 매장문화재와 관련된 11개의 주제를 다루었다. 그러나 그 이후 어느 정도 개선되었는지는 의문이다.

□97 문화유산의 해 조직위원회·국립문화재연구소, 1997, 『매장문화재 발굴반세기-회고와 전망』

올바른 제도는 매우 중요하다. 그러나 그것은 큰 틀로써 방향을 제시하는데 그쳐야 한다. 제도를 자꾸 만들면 결국은 거기에 얽매여서 꼼짝달싹도 못하게 될 것이다. 그런데도 제도를 고치고 규제를 강화해야 한다는 목소리가 높다. 문제는 제도를 운용하고 규칙을 지키는 사람에게 달려 있다. 제도가 아무리 좋더라도 악용의 소지가 있다. 그런 점에서 볼 때 문제의 핵심은 사람이다. 사람이 문제이다.

발굴조사와 직접 관련이 있는 3자(三者)는 문화재 행정 전반을 담당하는 문화재청, 학계 또는 학회, 그리고 발굴담당자(특히 발굴조사전문기관)이다. 발굴제도를 둘러싸고 제기되는 여러 문제에 대해서 이들이 서로 머리를 맞대고 함께 대안을 모색해야 할 때이다. 그러나 실상은 그렇지가 못하다. 솥발(鼎)과 같이 굳게 서기는커녕

때로는 비난하고 때로는 야합하는 것이 현재의 모습이다. 3권의 분립이 절실하게 요구되는 시점이다.

조사의 대부분을 발굴조사전문기관이 담당하게 되었다. 처음 영남매장문화재연구원을 설립할 당시와는 달리, 전문기관의 난맥상은 그 도를 지나치고 있다. 모두들 공익을 표방하고는 있지만, 실상은 연구를 빙자한 사업이 횡행하고 있다. 이 경우 문제의 한가운데에 돈이 있다. 국가에서 정당한 절차를 거쳐 이들의 사업을 합법화해 주고 있다. 갖가지 의혹과 비리가 빗발치는 속에서도 이들 독점기업들은 여전히 그들만의 공익(?)을 위해 오늘도 동분서주하고 있다. 이러한 시점에서 발굴제도를 개선하고자 하는 공청회의 개최는, 늦었지만 한편으로는 나름대로 시의가 적절하다.

이 글에서 필자는 현행의 발굴제도와 그 적용에 있어서 드러난 몇 가지 문제를 제기하고, 그것에 대해 나름대로의 대안을 제시하고자 한다. 여기에서 제기하는 문제의 예시는 대부분 필자가 알고 있는 사례를 바탕으로 한 것으로, 전체 가운데 극히 일부분에 불과하다. 이들은 모두 있었거나 있을 수 있는 일들이다. 그러나 이 글의 목적이 폭로에 있는 것이 아니기 때문에 인명, 기관명, 유적명을 적시하지는 않겠다.

Ⅱ. 현황

1)지표조사 기관 현황(2004년 5월 현재)

기관 분류	기관의 수	비고
국·공립기관(박물관, 문화재연구소 등)	23
대학(부속박물관, 연구소 등)	87	대학 내 발굴전문기구 포함
발굴전문기관	23
사립기관(박물관, 연구소 등)	15
계	148

2)인력 현황(2003년 현재, 기관 성격별 평균치)

-국·공립기관(6.5명) : 2004년 현재에도 수적인 변화는 크지 않을 것으로 예상된다.

-대학(3명) : 대학간의 편차가 크다. 전문요원이 1명만 있는 곳도 많고, 대학 내 매장문화재센터의 경우 평균치를 훨씬 웃돌고 있다. 대학 내에서 연구원, 직원, 조교 등 구성원의 성격도 매우 다양하여 일률적인 파악이 어렵다.

-발굴전문기관(25∼30명) : 전문기관 내에도 10여명에서부터 50여명까지 편차가 크다. 이 수가 현장조사 요원 만인지 혹은 내부 정리요원(보고서 작업을 위해 별도로 확보한 인력)을 모두 포함한 것인지에 따라 기관별 인력 차이는 더욱 클 것이다.

3)기관별 발굴조사 현황(2004년 상반기 기준, 전체 504건 : 발굴비 총액 68,988,493천원)

-국·공립기관(32건 : 2,428,228천원) : 건수 6）, 예산총액 대비 약 4）

-대학(79건 : 8,063,183천원) : 건수 16）, 예산총액 대비 12）

-발굴전문기관(390건 : 58,261,639천원) :건수 79）, 예산총액 대비 84）

발굴조사 건수(전체와 발굴전문기관 포함)의 경우 지역별 편차가 크다. 서울·경기지역(115건)과 영남지역(172건)의 조사 건수가 매우 많은 반면 충북(18건)과 전북(12건)은 눈에 띄게 적다. 대학은 평균 1건을 조사하였고, 발굴전문기관은 상반기 중에 평균 17건 정도를 발굴조사 하였다. 국·공립기관 중에는 국립문화재연구소의 24건이 두드러지며, 대학 전체(79건) 중에서 부설연구소가 16건이다.

건당 평균 발굴비용의 경우 발굴전문기관이 149,388천원으로 대학박물관의 82,525천원에 비해 월등히 높게 나타났다. 특기할 점은 대학부설연구소(건당 평균 179,007천원)의 약진(?)이다. 대학 내 매장문화재센터가 포함되어 있겠지만, 최근 대학부설 연구소에서 발굴조사를 하는 경우가 많은 점이 특징 중 하나이며, 기관별 평균 발굴비용도 가장 높게 나타났다.

4)발굴전문기관의 구조

현존하는 발굴조사전문기관-이하 전문기관이라 한다-의 설립 목적은 대체로 비슷하다. 그러나 설립 또는 운영 주체의 성격, 이사회의 구성, 운영방식 등 여러 점에서 많은 차이가 있다. 지표가 될 만한 차이점을 근거로 하여 기관을 구분해 보면 대략 다음과 같다.

A.기관의 외적 형태

a.독립된 법인(사단 또는 재단)

b.지방자치단체 출연

c.정부(기관) 출연

d.대학 부설

B.설립자(대표자)의 성격

a.전문분야가 아닌 개인(다른 분야 전문가)

b.고고학 전공 개인(전직교수, 현직교수, 전직공무원 등)

c.지방자치단체(의 장)

d.정부출연기관(의 장)

e.학회(?)

C.이사회(이사 및 감사)의 구성

a.이사의 대부분이 고고학 등 관련분야 전문가

b.관련 없는 분야의 전문가, 사업가 등

D.실질적인 운영 방식

a.「이사장=대표자=전문가」(단일체제)

b.「이사장=대표자=전문가」／「실무책임자=전문가」(협동체제)

c.「이사장=대표자=비전문가」／「실무책임자=전문가」(협동체제)

d.「이사장=비전문가」／「대표자=전문가」／「실무책임자=전문가」(협동체제)

e.「이사장=비전문가」／「대표자=비전문가」／「실무책임자=전문가」(협동체제)

*이사장 : 설립자

*대표자 : 발굴전문기관이 소속되어 있는 (상위)기관의 대표

*실무책임자 : 센터장, 실장 등(*최근에는 이들이 발굴조사에서 단장을 맡는 경우가 많다.)

(구조적 특징)

-대체로 법인의 형태이며, 재단법인이 압도적이다.

-대표자가 당연직인 정부 또는 지방자치단체가 출연한 기관의 경우를 제외하면, 기관의 대표자는 대부분 관련 분야 전공자이다.(전공자가 아니거나 구분이 곤란한 경우도 있음) 전공자는 대학교수가 압도적인데, 현직교수가 겸임하는 경우와 퇴임교수가 자체적으로 설립한 경우가 있다.

-대부분의 기관에서 이사(이하 감사 포함)를 교체하는 경우는 매우 적은 것 같다. 출연기관의 경우 전문기관 스스로 이사회를 구성하지 않으므로 성격을 논하기는 어렵다. 개인이 설립한 법인의 경우 이사회의 구성을 통해 그 성격의 일면을 볼 수 있다.

-Ca의 이사는 대체로 당해 지역에서의 관련 전문가로 구성되며, 이사장 역시 그 중에서 선임된다. 이때 이사장은 호선되기도 한다. 이사회의 의견 또는 이사의 견해가 운영에 반영될 가능성이 비교적 높다. Cb의 이사 선임은 설립자가 자기 편한 대로 이사를 선임한다. 이 경우 이사장은 종신(?)이며, 이사회는 거의 형식적이다.

-설립자 또는 대표자의 성격이 애매한 경우가 있다. 전문기관이 소속된 단체(기관)가 어떤 기관산하인 경우가 대표적인 예이다. De가 이 경우에 해당된다.

-내부적인 운영방식은 매우 다양하며, 외부에서 잘 알 수 없는 경우가 많으므로 구체적인 구분이 곤란하다. 이 운영방식은 조사 등 사업방향의 설정, 예산의 처리 등 여러 점과 관련이 있다.

Ⅲ. 문제의 제기

1. 시굴·발굴의 허가와 문화재위원회의 심의

2004년 9월 현재 허가된 시굴 및 발굴조사는 724건으로, 8월에 80건, 9월에 56건이 위원회의 심의를 거쳐 허가되었다. 이대로 간다면, 연간 허가건수가 1,000건을 넘어서는 것은 어렵지 않을 것 같다. 산술적으로 볼 때, 연 1,000건 가량을 허가하려면 한 번의 회의에서 적어도 50건 이상을 심의해야 한다. 신청하는 수가 너무 많으므로 그 가운데 일부는 위원회의 심의를 거치지 않고 매장문화재과장 전결로 처리하고 그 사항을 위원회에 보고하는 것으로 알고 있다. 또 위원회에 상정되어 심의하는 건이라 해도 예산 내역서를 포함한 조사계획서 전체를 꼼꼼하게 읽을 시간이 없으므로 제시되는 한두 페이지의 요약문에 의거하여 심의하는 것이 보통이다.

) 1년에 위원회를 20회 개최할 경우이다. 실제로는 그렇지 않을 것이다.

폭발적으로 늘어나는 민원을 효율적으로 처리해야 하고, 또한 매장문화재과장은 관계 전문가로 보임되고 있으므로 이 방법은 나름대로 타당성을 가지고 있는 것으로 보인다. 그러나 전결과 심의의 대상을 판별하는 근거는 무엇이며, 요약문을 통한 심의는 과연 타당한 것인지? 또 요약문 작성의 기준이 어떤 것인지에 대해서는 의문의 여지가 있다.

외형적으로 드러나는 예산의 규모나 조사기간 등을 가지고 유적의 경중을 가리는 데에는 한계가 있다. □전결 후 보고□와 □요약□이 위원들의 눈을 가리게 되고, 나아가 악용될 여지도 없지 않다. □민원의 해결□과 □신중한 허가□라는 두 마리 토끼를 어떻게 잡을 것인가 하는 점이 문제의 관건이다.

(대책)

1. 현재의 방법을 보완하여 예산 또는 기간이 일정 규모 이하인 조사를 전결로 처리하는 방법

2. 일정 규모 이하의 조사를 광역자치단체 문화재위원회로 넘기는 방법

3. 위원회 제도를 활성화 또는 2원화하여 모든 허가신청을 직접 심의하는 방법

이 방법들은 모두 일장일단이 있다. 중앙정부의 권한이 지방으로 이양되고 있는 현재의 상황을 감안한다면, 이 중에서도 2의 방법에 무게를 두고 싶다. 이 경우 지방위원회 구성이나 성격, 위원의 자질을 엄격하게 규정하고 문제에 대한 대비책을 강구하지 않는다면 또 다른 문제가 야기될 것임을 명심해야 한다.

2.건설공사와 발굴조사의 상관관계

매장문화재가 각종 건설공사의 걸림돌 내지는 장애물이라는 인식이 팽배해 있다. 더구나 문화재보호법에 규정된 일정 규모(30,000□) 이하 건설공사의 경우, 공사 중에 매장문화재의 존재가 확인되어 조사를 실시하게 될 때에는 이미 유적 일부가 파괴되어 버렸을 가능성이 높다. 이때에는 이미 형상이 변경되어 문화재에 초점을 맞추어서 체계적으로 조사할 수가 없게 되며, 건설공사에 문화재 조사가 따라가는 꼴이 되고 만다. 더구나 이런 경우 하지 않아도 되는 조사를 억지로 만들어서 하는 것처럼 인식되어, 조사자가 비난의 표적이 된다.

문화재 조사로 야기되는 건설사의 피해(공기연장 등)는 공식적으로 인정받지 못한다. 따라서 공사범위 내에 매장문화재가 있다는 사실 자체만으로도 시공자는 불이익을 당하기 시작한다. 각종 조사에 대한 회피, 나아가 문화재 자체를 기피하는 현상이 여기에서부터 출발한다.

그럼에도 불구하고 문화재는 1회성이다. 환경이 그러하듯이 문화재 역시 한번 파괴되면 복구가 불가능하다. 따라서 현상을 변경하는 모든 건설공사에 앞서 매장문화재 존재 여부를 포함한 조사가 실시되어야 하지만, 현실은 전혀 그것을 뒷받침하지 못하고 있다는 데에 문제가 있다.

(대책)

1. 철저한 사전조사가 필요하다. 즉, 모든 건설공사에 앞서 유적확인을 위한 조사를 의무화해야 한다. 이 경우 광범위한 기초조사(분포조사)가 이미 이루어져 있어야 하며, 앞의 3자(三者)는 여기에 주력할 필요가 있다. 문화유적분포지도 작업이 그것이라 할 수 있으나, 지금과 같은 방식으로는 실효를 거두기 어렵다.

2. 연차별로 계속되는 학술 목적의 발굴이 아닌 구제발굴의 경우 조사에 필요한 최대기간(공사중지기간)을 규정해 놓을 필요가 있다.(예를 들어 6개월 등) 조사기간이 긴 경우 조사기관이 내부적으로 여러 팀을 동원해서 총력을 기울이거나, 또는 외부 기관과 연합(조사지역의 분할)하는 등으로 해서 전체 기간을 줄이도록 노력해야 한다.(시공자가 아무리 급해도 조사담당 기관은 약간의 인력으로 구성된 1개 조사팀만을 투입해서 발굴하는 경우가 많다.)

3. 발굴조사로 인해 공기가 연장되거나 목표량을 제때에 달성하지 못함으로 해서 시공자가 보는 피해에 대해서는 문화재청이 건설교통부 등 관련 기관과 협의해서 처리하도록 근거를 마련해야 한다.

3.문화재청의 역할

문화재청은 민족문화유산을 원형 그대로 보존·전승하고, 유적과 유물에 대한 조사·연구·정비를 목적으로 설립된 기관이다. 그러나 발굴조사와 관련해서 본다면, 문화재청은 개발에 장애가 되는 매장문화재를 □처리□하는 일에 앞장서고 있으며, 따라서 문화관광부 산하가 아니라 건설교통부 산하인 것처럼 비춰지고 있다. □민원□을 내세워 신속한 조사, 간편한 처리, 처리(조사)후 가능하면 개발 등으로 방향을 설정하는 것은 곤란하다. 문화재청은 문화재를 보호하는 데 앞장서야 한다.

전국적으로 다종다양한 문화재가 있고, 매장문화재를 조사하는 기관의 성격도 다양하다. 여기에 효과적으로 대응하기 위해서는 문화재청에서 일관되고 통일된 기준을 가지고 있어야 하지만, 실상은 그렇지가 않다. 한가지 예로, 지방자치단체 출연기관(경남·울산의 발전연구원 산하, 경상북도 산하, 강원문화재단 산하, 제주도문화재단 산하, 경기문화재단 산하)의 발굴 허가에 일관성이 없다. 어떤 기관은 해당 도의 사업을 제한하고 어떤 기관은 허가한다. 이러한 허가 제한은 해당 기관을 길들이기 위한 것으로 보여지기도 하여 비난의 대상이 되고 있다.

문제가 생겼을 경우, 담당기관인 문화재청은 뒤로 빠지고 문화재위원을 내세운다. 문화재 정책을 비롯한 전반적인 사항에 관해 문화재위원회의 자문을 받는 것처럼 되어 있으나, 위원회는 월 1회 발굴허가를 심의하는 단발적인 역할에 그치는 경우가 많다. 오히려 문화재청에서 행정적으로 처리해야 할 사안들을 위원들이 대행하는 모습은 그다지 아름답지 못하다.

중앙부처 산하 일개 청(廳)이 가지는 한계를 모르는 바는 아니다. 그러나 청 내에 문화재에 관한 장기 계획을 수립하고, 문제가 되는 사례들을 모아 연구하고 토론하는 시스템이 마련되어 있지 않다는 점이 문제이다. 심각한 지경에 다다른 전문기관은 10년 전에 이미 출범되었다. 그러나 그 동안 전문기관 운용과 관련하여 어떤 대안도 제시된 바가 없다. 이것이 현재 문화재청이 안고 있는 가장 중요한 문제이다.

(대책)

1. 문화재 행정에 대해 장기적인 안목을 가지고 정책을 수립해야 한다.

2. 청장 산하에 연구·분석 팀을 두어 문제를 풀 수 있는 시스템을 갖추어야 한다.

이 경우 문화재위원회를 활용해도 좋고 별도의 팀을 구성해도 무방하다. 학자만이 아니라 행정 전문가의 참여도 필요하다. 다만 문제를 분명하게 인식하고, 원론적인 측면과 현실적인 측면을 적절하게 조화시켜 대안을 제시할 수 있어야 한다.

4. 발굴조사전문기관의 현재

) 24개의 전문기관과 다수의 대학 내 전문기관이 있다. 전체 기관의 내부 사정을 일일이 알지 못하며, 이하에서 제기하는 문제들이 전체 전문기관 모두에 해당된다고 보지는 않는다.

1)전문기관의 성격과 관련된 문제점

발굴조사기관은 여러 가지의 설립 목적을 가지고 있다. 그러나 그 가운데 특정한 목적(사업), 즉 매장문화재 조사용역에만 치중하고 있다. 따라서 기관의 성격이 연구기관인지 용역기관인지 구분이 어려운 경우가 있으며, 어떤 기관은 그 궁극적인 목표가 무엇인지 의심스러울 때가 많다. 공익의 성격을 띠는 법인(단체)이라고 표방하지만, 그 공익이 무엇인지도 애매하다. 공(公)과 사(私)를 구분하기 어려울 뿐 아니라, 극단적으로는 공익을 빙자해서 사리(私利)를 채우는 경우가 있다.

외부용역 또는 구제 목적의 발굴조사가 연구가 아니라고 볼 수는 없다. 그러나 기관의 성격이 학술기관인지 회사인지, 사업의 내용에 상업성이 있지 않은지 등 여러 점에서 의혹이 일고 있다. 발굴조사전문기관과 문화재 수리·보수를 전문으로 하는 업체는 문화재를 다룬다는 점에서는 동일하다. 그러면 이 두 기관의 차이, 즉 다른 점은 과연 무엇일까?

대학의 교수가 전문기관의 장을 겸직하거나, 퇴임 후 전문기관을 설립하는 사례가 많다. 각 기관의 운영방식에 따라 차이가 있으나, 교수가 회사의 사장 역할을 하는 것에는 문제가 있다고 생각한다. 또한 퇴임교수의 노후대책이라는 측면에서의 비판도 만만치 않다. 학자로서의 명예와 실익 등을 고려하여, 둘 중에 하나를 선택하는 것이 옳다. 대학의 본질적인 목적(교육·연구·인력양성)과 전문기관의 역할(현장실무)은 분리되어 마땅하다.

전문기관의 운영에 관하여, 그것의 공익성이나 운영 방식, 예산 집행의 타당성 등을 규제하고 감시할 법적·제도적 장치는 없는 것 같다. 오직 □학자□로서의 양심을 믿을 뿐이다. 조사를 기다리는 많은 시공자가 줄을 서고, 그 가운데 돈이 개입되어 있는 상황에서 양심만을 믿는 것은 너무나 무기력하다. 조사원의 수당·여비 단가가 너무 낮게 책정되어 운영이 어렵다는 이야기가 있다. 그럼에도 불구하고 그 열악한 환경 속에서 매장문화재를 위해(?) 불철주야 노력하는 전문기관(또는 그 운영자)에게 정부는 문화훈장이라도 수여해야 옳지 않은가％ 그런 열악한 사정을 알면서 지금도 전문기관을 만들기 위해 노력하는 이가 많은데도 우리네 매장문화재의 미래가 그렇게 밝아 보이지만은 않는 것은 또 무슨 이유인가?

(대책)

1. 전문기관의 성격이 명확하게 규정되어야 한다. 그러기 위해서는 현행 전문기관의 구조적인 틀을 대폭 수정할 수밖에 없다. 발표자가 보는 한, 외형적으로는 공익을 내세우는 전문기관이지만 그 성격은 분명히 회사이다.

2. 대학의 교수가 전문기관을 운용하는 방식의 겸직은 원칙적으로 금지되어야 한다. 나아가 대학교수가 전문기관에 관여하는 한 문화재위원(지방 포함) 등 모든 위원회에서 물러나야 한다.

3. 노후대책성 전문기관의 설립은 자제되어야 한다. 개인의 위상이 사업 목적과 어울려 악용될 소지가 많다. 원로로서 자문의 역할을 하는 것만으로도 충분하다.

2)소속 연구원(조사원) 현황과 문제점

기관이 많아짐으로써 문화재와 관련하여 먹고사는 사람의 수가 급격하게 늘어났다. 가히 호황기라 할 만하다. 대졸 실업자가 즐비한 속에서 적어도 이 분야는 아직 □사람□을 구하지 못해 아우성이다. 그러므로 현장에서 흙을 만지는 일을 감내하겠다고 마음만 먹으면 언제든지 취직이 가능하다. 취직 이후 조금만 시간이 지나면 쌀 속에 섞인 보리쌀 마냥 아무런 표시 없이 그저 연구원으로 지낼 수가 있게 되는 것이 현실이다.

) 이 표현은 적절하지 않을 수도 있다. 그러나 최근의 여러 예들을 보면 반드시 고고학 연구자가 늘어났다고 할 수만은 없을 것 같아 감히 이렇게 표현하였다. 이것은 단지 학술지에 논문을 발표하느냐 그렇지 않느냐의 문제가 아니고, 학자적 양심이나 연구자적 인식을 가지고 있느냐의 문제라고 생각한다.

발굴조사전문기관의 연구원 또는 조사원이라 불려지는 속에는 다종다양한 사람들이 섞여 있다. 연구원들의 전공 역시 매우 다양하다. 고고학계에서 자신의 전공분야 유적만 발굴해야 한다는 관행은 아직 만들어지지 않았다. 단지 발굴할 줄만 알면 어떤 종류의 유적이건 가리지 않는다. 연구원 개인이 관심분야를 발굴하고 싶다고 해도 그것이 고려의 대상이 되기는 어려운 것이 현실이다. 따라서 자연히 만능인 연구원을 원하지만, 현실적으로는 불가능하다. □인력의 확보=수입의 증가□라는 시각에서 마구잡이로 사람을 끌어넣는 것이 현재의 관행이다. 수요(배출되는 인력)와 공급(요구되는 조사의 수)의 불균형이 문제의 핵심이다.

문화재 관련 전공이라 하더라도 연구원을 채용하는 과정은 매우 다양하다. 그저 선생님의 손에 끌려 슬그머니 입사하거나 우연히 들어가기도 한다. 그나마 입도선매가 아니면 다행이다. 실기 테스트나 전공시험 등 엄격한 자격심사를 거쳐서 들어가게 되는 기관도 있지만, 그 수가 그렇게 많은 것은 아니다. 경험이나 능력의 검증 없는 편의적인 채용이 조사의 부실을 초래할 것은 뻔한 일이다. 조사원의 경험이나 전공 등 기술적인 문제만을 가지고 적절성 여부를 따지는 것은 온당하지 않을 수 있다. 그러나 이들이 문화재를 다루는 자세를 배우지 못했음은 분명 문제가 된다. 스스로가 단순한 직장인이 아니라, 문화재를 다루는 연구원이라는 사실을 얼마나 인식하고 있는가가 중요하다. 자신을 회사원이라고 생각하는 연구원이 거의 없음을 감안하면, professional한 사고와 행동의 결여가 문제이다.

특히 팀장이라 불려지는 현장지휘자의 역할은 매우 중요하다. 여러 현장을 동시에 책임져야 하는 책임연구원이 한 현장에 상주할 수 없으므로, 실질적인 조사는 모두 이들의 몫이다. 현장을 지휘하게 되면 유적의 조사보다는 주변의 문제에 신경을 쓰게 되고, 이것은 곧 숲은 볼 수 있을지 몰라도 나무는 보지 못하게 결과가 된다. 너무 일찍(젊은 나이?) 조사에서 손을 떼게 되는 것은 그 개인에게도 결코 유리하게 작용하지 않을 것이다. 그렇다고 모든 문제를 포괄적으로 인식하고 판단하기에는 아직 젊다는 점은 발굴조사에서 문제를 일으키기 쉽다.

발굴현장에서 파업사태가 발생했다. 생각하기 어려운 상황이 생겼는데, 이유를 따지고 보면 그럴 수밖에 없기도 하다. 작업조건, 보수, 신분 등이 주된 이유일 것이다. 피고용인으로서 자신의 주장을 표출하는 방법이 이것밖에 없다면, 전문기관에서의 단체행동은 끊임없이 일어나게 될 것이다.

(대책)

1. 전문기관의 구조 틀을 일신하여 그 성격을 명확하게 하는 것은 연구원들이 스스로의 정체성을 규정하는 것과 서로 관련이 있다. 이것은 또한 이들의 미래를 보장하는 것과도 직결된다.

2. 문화재를 다룰 만한 사고와 능력을 갖출 수 있도록 해야 한다. 그러기 위해 □발굴사 자격증제도□ 도입을 주장하고 싶다.(예를 들어 1∼5급으로 차등화) 먼저, 기왕의 전문기관 연구원들은 그 능력에 맞게 일정한 등급을 부여한다. 대학을 졸업하면 5급 시험을 치게 하고, 경력을 쌓아가면서 점차 시험을 쳐서 그 등급을 높이는 방법이다. 자격시험은 학계에서 운용해도 좋을 것이다.

3)조사와 관련한 문제들

비단 전문기관만의 문제는 아니지만, 발굴을 부실하게 한다는 지적도 많이 제기되고 있다. 적은 수의 인력으로 많은 이익을 창출하는 과정에서 발생하는 불가피한 문제이다. 누가 어디서 무엇을 하는지도 모르는 채 시굴과 발굴이 이루어지고 있다. 그나마 최근부터 문화재청에서 허가내용을 월별로 게시하고 있어 어느 정도 파악이 가능한 상태이다. 그렇기는 하지만, 모든 현장을 일일이 점검할 수 없이, 오로지 □학자적 양심□에만 맡기는 것이 옳은 일인지 의문스럽다. 유물 양이 많은 성격의 유적 조사를 기피하는 경향도 있다고 들었다. 많은 문제가 있겠지만 큰 틀을 짜고 제도를 정비하면 자연히 해결될 것이라고 보고, 여기에서는 이 정도로 할애한다.

) 이 원고를 작성하는 중에, 어느 전문기관에서 조사가 완전히 끝나지도 않은 유적에 대해 종료보고를 제출하고 포크레인을 동원해 유구를 매몰하던 현장을 잡아서 중지시켰다. 사업시행자인 자치단체도 철수를 종용한 것으로 알고 있다. 내부적으로 결정한 철수날짜를 하루 앞둔 시점에서, 조사하지 않고 방치해 두었던 목관묘에서 유물(칠기, 와질토기, 철기 등)이 다량으로 출토된 것이다.(서류상으로는 이미 열흘 전에 조사가 종료되었음) 이 현장은 8월 말에 이미 지도위원회를 개최하여 앞으로의 방침을 결정하였고, 10월 초까지 조사를 계속하던 중이었다. 며칠 전 필자가 현장을 방문했을 때, 아직 조사하지 않은 유구와 노출된 유물이 여기 저기에서 보였지만, 지도위원회의 결정이라 하면서 곧 철수할 것이라는 이야기를 듣고 우리 발굴현장의 문제를 다시 한번 절감했다. 총체적인 부실이며, 모두가 우리들의 책임이다.

5. 대학의 역할

대학은 학생을 가르치고 교육하는 기관이다. 많은 전문기관들이 인력양성 운운하며 정관에도 명시해 두고 있지만, 실상은 그렇지가 못하며 또 그렇게 되기도 어렵다. 여러 차례 거론되어 온 바와 같이, 이제 대학은 그 본연의 임무를 수행하는 모습으로 돌아와야 한다. 문제는 많은 대학교수가 전문기관 운영과 직접 연관되어 있어, 대학 본래의 색깔이 무엇인지도 애매하고 제 자리로 돌아올 수 있을 지도 의문스럽게 되었다.

대학의 발굴에 문제가 있다는 것은 대체로 인정되고 있다. 본연의 임무를 수행하지 못한다는 것이다. 더구나 최근에는 대학에 소속된 발굴전문기관이 생겨나고 지표조사 전문기관으로 등록된 일부 연구소도 발굴에 가세하는 추세여서 상황은 더욱 복잡하게 전개되는 추세이다. 그러나 궁극적으로 본다면 대학 내에서 이름을 달리하는 기관 또는 연구소의 조사 인력은 동일한 인물들인 경우가 많다. 이러한 눈속임이 백주에 자행되고 있다.

인력의 측면에서 수요와 공급의 문제는 매우 중요하다. 수요가 있다는 사실은 고고학 전반에 걸쳐 긍정적으로 작용한다. 대학과 기관이 서로 역할을 적절하게 분담한다면, 아주 이상적인 방향으로 갈 수 있을 것이다. 대학은 인력을 배출하고 기관에서는 이를 수용하는 것 아닌가! 일년 내내 다양한 발굴이 있으니 실습의 場으로도 매우 적절하다. 모든 연구인력이 전문기관으로 집중되는 것은 바람직하지 않지만, 대학의 발굴을 규제하자는 목소리가 높은 지금 적어도 □발굴=전문기관□의 등식은 성립되는 것 같다.

) 기관에서 실습하니 □아무런 배운 것 없이 뼈빠지게 흙만 퍼나르고 왔다. (그 때문에) 고고학을 떠나는 학생이 많다□는 주장이 있었다. 현재의 구조상 전문기관은 발굴하는 곳이다. 그것도 빨리. 설립목적에는 인력양성이 포함되어 있지만, 대학의 그것과는 다르다. 구조적으로 그렇게 만들어져 있는데, 그것 때문에 기관이 문제가 있다고 공격할 수만은 없다.

그리고, 그 학생들의 발굴 경험이나 실력이 어느 정도인지는 알 수 없지만, 처음 현장에 가면 누구나 □삽질하고 흙 나르는□ 것 아닌가? 실습 현장에서 그 학생들에게 무엇을(어떤 고급스러운 일을) 시켜야 고고학을 떠나지 않을 것인지 의문이다. 그렇게 해서 현장의 어려움을 알고 배우는 것이 실습이라고 생각된다. 현장을 한 두 번 경험만 해보고 책상머리에 앉아 책만을 파는 고고학자(이른바 Table Archaeologist)가 될 것이 아니라면, 인부의 일에서부터 차근하게 경험하는 것이 결국 큰 일꾼이 될 것이라고 생각한다. 발굴현장에서 흙을 파고 흙 속에서 뒹구는 것이 단지 인부의 일만은 아니다.

(대책)

1. 대학은 전문기관의 발굴조사를 감시·감독하고 정당하게 비판하는 역할을 해야 한다. 그러기 위해서는 용역발굴에서 손을 떼거나, 전문기관이 맡기 곤란한 소규모의 시굴(개인주택 건설 등의 정도) 정도로 그 규모를 극히 제한해야 한다. 감시·감독·비판의 역할은 가능한 한 연고지역을 벗어나서 하는 것이 바람직하다.

) 상기 유적매몰 현장의 문제점을 지적하기 위해 발굴지를 방문하였더니, 해당 자치단체의 학예사가 하는 말이 □당신이 뭔데 남의 현장에 와서 이래라 저래라 하느냐! 이것 좀 심한 것 아니냐! 관계자 외 출입을 금한다는 팻말을 보지 못했느냐□고 소리를 쳤다. 씁쓸했다.

2. 분포조사나 지표조사와 같은 기초적이고 원론적인 작업을 주로 맡는다.(전문기관과의 역할 분담)

3. 교수들은 자격증제도와 관련하여 인력을 양성하거나, 부분적으로 자격시험에 관여할 수 있다.

4. 실질적인 조사인력은 없는데, 지표조사기관으로 선정된 연구소의 명목으로 발굴해서는 안된다.

6. 발굴비의 산정과 집행-비용의 수익자부담 원칙과 관련하여

발굴비를 어떻게 책정하고 또 그것이 어떻게 집행되는가 하는 문제는 고고학계의 오랜 숙제이다. 발굴비에 대한 표준 품셈이 없기 때문에, 비용이 과연 합리적이고 객관적으로 책정되었는지를 판단하기가 매우 어렵다. 이것과 관련하여 다양한 노력이 있었지만, 결과적으로 유의한 결과가 도출되지는 못했다. 자연히 조사비용의 책정은 전적으로 조사기관의 판단에 맡겨지게 되었으며, 급기야는 시공자인 갑(甲)이 인정만 한다면 어떤 식으로 발굴비가 책정되어도 상관이 없는 것처럼 되어 버렸다. 시공 목적을 달성하기 위해 갑은 어떤 형태의 비용이라도 감당할 수 있다고 생각할 것이며, 이 과정에서 가히 복마전이라 해도 좋을 정도의 검은 거래들이 오고 갔다. 과다한 비용을 감내하는 대신 유적의 범위를 줄이거나 없애기도 하였을 것이며, 급행료 역시 공공연한 비밀이 되었다. 관련 공무원을 향한 상납이나 향응, 조사기관에 대한 공무원의 요구 또한 아는 사람은 안다. 문제의 한가운데에는 투명하지 않은 검은 돈이 있다.

) 한국고고학회, 1996, 『매장문화재 발굴비용 표준화사업 용역 연구결과 보고서』

이러한 문제는 정산 과정에서도 여실히 드러났다. 비용 집행의 투명성 제고 차원에서 정산제를 채택하고 있는데, 가짜로 만든 영수증을 제시해도 담당자는 더 이상 조사자를 믿지 않는다. 하는 일 없이 기간만을 늘이는 예는 허다하게 볼 수 있다. 조사인력이나 장비, 인부의 투입 상황을 지켜본 시공자로서는 당연한 조치일 것이다. 정산서류 제출시의 갑과 을은 착수당시의 입장과는 180□바뀌어 검사와 범죄자를 연상시키는 장면이 연출되기도 한다. 학자연(學者然)하던 스스로가 땅바닥에 패대기쳐 지는 이 과정에 돈이 있다.

발굴비의 수익자부담 원칙은 대규모의 건설회사 뿐만 아니라 모든 국민을 문화재의 적으로 만들고 있다. 대구 시지동이나 금릉 송죽리유적의 예에서 보듯이, 오히려 파괴하고 (약한) 처벌을 받는 것이 오히려 낫다고 판단할 수 있는 소지는 여전히 남아 있다. 나도 몰랐던 유적이 내 땅에 있고, 거기에서 출토되는 유물은 모두 국가 소유가 되는데 그 비용을 왜 내가 부담해야 되는지 시공자는 납득하기가 어렵다. 심지어 유물의 보관·관리나 국고 귀속에 소요되는 비용까지도 사업시행자가 부담해야 하니, 누가 이것을 부당하다고 하지 않겠는가％

발굴이 학술용역으로 인정되어 수의 계약을 하던 시대가 지나가고 있다. 발굴을 비롯한 각종의 조사가 건설공사와 마찬가지로 입찰을 형태를 띠어가고 있다. 타인 견적을 요구받기도 하며, 자치단체의 규정에 따라 예산이 무조건 삭감되기도 한다.(87）, 90） 등) 이 방법은 분명 잘못된 관행인데도 거기에 맞추려 하다 보니, 당초에 예산을 과다하게 책정하는 수밖에 없다. 조사기관의 난립 또한 발굴조사가 입찰방식으로 가는 데에 일조하고 있다. 결국은 이러한 부정적인 관행이 정착될 것이며, 조사의 부실을 초래할 것은 자명하다.

발굴시장의 규모가 1천억 대에 이르고 있으며, 추세로 보아서는 그 규모가 점점 늘어날 것이다. 1년 수주액이 50억 이상 100억에 육박하는 전문기관이 분명히 존재한다. 10년 전의 발굴이 구멍가게 수준이었다면, 이제는 웬만한 기업이 무색할 정도의 규모가 되었다. 거액의 돈이 주먹구구 방식으로 다루어지는 것도 문제이고, 수익자라는 미명 하에 국민의 주머니에서 준조세 형태의 돈다발이 빠져나오는 것을 방관해서도 안된다. 조사비용에 관한 대책이 매우 절실한 시점이다.

(대책)

1. 발굴비의 수익자부담 원칙을 철폐해야 한다. 세부적인 방법으로 다음의 두 가지를 제안한다.

1)발굴 등 매장문화재 조사에 소요되는 비용 전체를 국고에서 지출하는 방법.

문화재청에서는 전년도 조사와 예상되는 증가분을 감안하여, 전국의 일년치 발굴비를 예산으로 확보한다. 긴급한 사안 혹은 예기치 않은 지출이 있을 수 있으므로 30） 정도의 예비비를 추가로 확보해 둔다. 현재 대규모 건설 사업의 주체는 국가 및 지방자치단체와 각종 공사(公社, 준 국가기관)이므로, 지출되는 비용의 대부분은 세금과 마찬가지이다. 더구나 모든 매장문화재가 국가 소유인 점을 감안하면, 매장문화재의 조사·관리에 소요되는 비용을 국가에서 부담해야 하는 것이 원칙적으로 타당하다. 이 경우 예산의 지출 및 관리의 주체는 당연히 문화재청이다.

이 방법은 돈의 투명성이 보장되는 동시에, 문화재를 부정적으로 인식하고 있는 수많은 민원을 해결할 수 있는 지름길이다. 나아가 국고로부터 예산을 받아 조사를 진행하는 전문기관은 그 구조적인 틀을 바꿀 수밖에 없다.

2)가칭 매장문화재기금을 조성하여, 기금에서 모든 조사비용을 지출하는 방법.

수익자 부담 원칙을 일정부분 유지하는 방법으로, 땅의 현상을 변경시키는 모든 건설공사에서 전체 공사비의 일정 퍼센트를 기금으로 납부하는 제도를 의무화한다. 일단 기금을 납부하면 자신이 납부한 금액을 초과하는 비용에 대해서 보장되며, 그 보장은 매 건설공사마다 별도로 시행한다. 물론 유적이 없는 경우라도 전액이 기금으로 적립된다. 이 경우 어느 정도를 기금으로 할 것인가가 문제이다. 참고로, 2002년도 국내 건설공사의 전체 수주액은 85조 1,191억이다. 이 가운데 0.5）는 4천억 정도가 되므로 기금으로서의 역할을 할 수 있을 것이다. 이 비율은 향후 건설경기가 감소하는 경우 등 여러 가지를 감안해서 정할 필요가 있겠다.

이 방법의 장점은 앞의 경우와 유사할 것으로 판단된다. 한가지 문제는 기금을 관리하는 공단이 별도로 만들어져야 한다는 것이다. 이것이 때로는 옥상옥(屋上屋)처럼 되어 본래의 취지에서 벗어날 우려가 있으므로 제도적인 장치가 필요하다.

7. 지표조사

지표조사의 필요성·중요성은 더 말할 필요가 없으나, 이것이 매우 소홀하게 다루어지고 있다. 전국적 혹은 각 지역단위 별로 유적의 현황이 없다는 것은 매우 답답한 일이 아닐 수 없다. 연구들도 그러할진데, 사업 시행자는 더 말할 나위가 없을 것이다. 대규모의 중요한 유적이 있는 줄 뻔히 알면서, 그곳에서 공사를 하겠다는 사람이 과연 몇이나 될까?

이러한 점을 고려하여 전국적으로 문화유적 분포지도 제작 사업이 이루어지고 있으며, 그 과정에서 많은 새로운 유적들이 추가되고 있다. 그러나 조사기간이 한정되어 있을 뿐 아니라 형식적으로 조사된 경우도 없지 않아 실효성에 의문이 제기된다. 여기에 등재되어 있지 않으면 유적이 아니라는 식으로 오해받을 소지도 많다.

□상식□을 벗어난 곳에서 유적이 발견되는 경우가 속출하고 있다. 지표상의 외형만을 보고 판단하는 확인조사에 한계가 있음이 드러난다는 말이다. 지표조사에서 □유적이 있다□고 할 수는 있지만, □없다, 아니다□고 할 수는 없다. 지표만의 조사로서는 한계가 있으며, 그러므로 유적이 없는 것으로 처리해 주는 등 이것이 악용되기도 한다.

(대책)

1. 조사 내용과 결과를 공개함으로써 악용의 여지를 없앤다. 조사 즉시 도 단위별로 도청 홈페이지에 공개하는 방식이 좋다.

2. 원칙적으로 유적의 분포나 존재 여부를 확인하기 위한 이런 성격의 조사비용은 국가에서 부담하는 것이 옳다.

3. 대학 등 손익의 문제에서 비교적 자유스러운 기관에서 이를 맡아 시행하며, 계속해서 보완하는 것이 바람직하다.

4. 지표조사 과정에서 간단한 굴토를 허용해야 한다는 의견이 제시되고 있다. 지표조사의 문제점과 시굴-발굴을 거치는 번거로움을 덜 수 있다는 점에서 매우 설득력 있는 의견이다. 그러나 약식의 시굴과 지표조사를 병행할 경우 무단으로 아무 곳이나 마구 굴토하는 문제, 출토 유물의 처리 등에 관한 조치가 뒤따라야 한다.

8. 시굴조사

시굴조사는 지표조사만으로 유적의 존재 여부가 불투명한 경우 그것을 명확하게 파악하기 위해서 실시되는 조사이다. 또한, 유적이 있더라도 그 구체적인 성격과 범위를 확인하여 향후 조사에 참고가 되게 하기 위함이다. 따라서 시굴은 그 본래의 목적에 맞게 최소한으로 시행하는 것이 바람직하다. 그러나 최근의 경향은 전혀 그렇지가 않다는 데에 문제가 있다.

시굴도 한 건의 사업이라는 차원에서 용역을 받아 조사를 시행하다 보니, 시굴조사 본래의 목적이 아니라 사업 목적으로 시굴을 하는 경우가 많다. 반드시 시굴이 필요하지 않고 바로 발굴을 해도 좋을 유적인데도 시굴을 유도하고 다시 발굴을 함으로써 시공자에게 하여금 이중으로 부담을 안기는 경우도 있다. 대상지역의 면적에 따라 차이가 있겠지만, 시굴조사 비용이 10억원대에 육박하는 유적이 있다. 더구나 트렌치를 아주 조밀하게 설정하여 전체를 생토층까지 파 버리니, 발굴 전에 이미 유적의 상당 부분이 파괴되는 결과를 낳기도 한다. 한 기관에서 이런 방식으로 시굴을 한 후 유적이 넓게 확인되면 연합팀을 구성하여 발굴을 하게 된다. 그러면 새로 발굴에 착수하는 기관은 처음부터 다시 트렌치를 넣어 시굴과 동일한 과정을 거치게 되니, 왜 시굴을 하는지 그 이유를 알 수가 없는 지경이 된다. 1명의 조사원만 투입하고 중장비와 인부를 동원하여 생토층까지 파는 방식을 택하니, 유적의 파괴는 불을 보듯 뻔하다.

시굴조사가 유적의 범위를 줄여주는 수단으로 악용되는 예도 있다. 미리 많은 비용을 책정하여 슬슬 시굴을 하면서 예산을 적당하게 처리하고, 정작 발굴은 매우 간단하게 처리해 버리는 것이다. 사업 시행자는 오리려 이러한 방법을 더욱 선호하게 된다. 그러다 보니 시굴만을 전문으로 하고 발굴은 별로 하지 않는 것 같이 보이는 기관도 있다. 시행자는 돈은 들이되 시간을 벌어서 좋고, 조사기관은 유물이 거의 없으니 보고서 쓸 걱정을 하지 않아서 좋다. 더구나 시굴을 매우 간단하게 생각해서, 대체로 발굴보다 소수의 조사원을 투입하니, 시굴이야말로 조사기관의 효자가 틀림없다. 더구나 시굴조사를 보러 오는 연구자는 거의 없으니, 남의 눈에 띌 걱정도 전혀 없다.

(대책)

1. 지표 또는 시굴조사 등 유적의 존재 여부를 전혀 알지 못하여 사전에 파악할 필요가 있는 조사의 경우, 그 비용을 국가에서 부담하는 것이 옳다. 유적의 존재를 미리 파악해서 국민들에게 알려야 하는 것이 국가의 의무이다.

2. 매장문화재가 있다는 사실을 이미 알고 있거나, 기초조사를 통해 존재가 확인되었음에도 개발하겠다고 하는 경우 사업 시행자는 비용의 부담, 기간의 연장 등 불이익을 감수할 수밖에 없다.

3. 시굴조사 내용과 조사결과를 공개한다. 단, 뒤늦게 간행되는 보고서가 아니라, 즉시 확인할 수 있는 인터넷의 이용(도청 또는 문화재청 홈페이지 활용)  등의 방식이 바람직하다.

4. 문화재청은 시굴조사에 대한 지침을 강화하고, 예산·조사과정·결과·조치사항 등을 확실히 챙겨야 한다.

9. 지도위원회 제도

시굴 또는 발굴의 결과와 관련하여 지도위원회를 개최하고, 그 회의록을 첨부하여 조사단 의견을 보고하라는 것이 문화재청의 기본 지침이다. 따라서 조사가 시작되기 전에 조사 목적이나 방향 설정에 필요한 회의를 하는 경우도 있지만, 대부분은 조사가 종료되는 시점에 개최되는 것이 보통이다. 조사 후 발굴 대상지의 향후 조치와 관련한 회의이기 때문에, 사업 시행자에게는 지도위원회가 초미의 관심사이다. 그 결과에 따라 죽기도 하고 살기도 하기 때문이다. 그러다 보니 지도위원, 그 중에서도 특히 문화재위원인 지도위원은 무소불위라 할 만한 권한을 가지고 있는 것처럼 보이고, 나아가 그것이 권력으로 비쳐질 정도인 경우도 없지 않을 것이다.

지도위원은 그 분야에 오랫동안 종사해 온 학계의 원로가 대부분이다. 따라서 그분들의 의견은 조사기관이 미처 판단하지 못했던 많은 문제를 일깨워주는 매우 소중한 것들이다. 그러나 최근 여러 곳에서 지도위원회 제도를 개선해야 한다는 목소리가 높다. 실제로 발굴에 도움이 되는 경우가 많지만, 나름대로 부정적인 측면도 전혀 없지는 않는 것 같다. 필자가 판단하는 지도위원회 제도의 문제는 다음과 같은 것들이다.(부분적으로 문화재위원회 내용을 포함)

첫째, 지도위원회의 개최시점에 문제가 있다. 그 날짜는 위원의 형편을 감안하여 조사기관이 정하는 것인데, 조사가 끝나는 시점에 개최하는 것이 보통이다. 따라서 조사의 진행에 관한 지도를 받는 것이 아니라, 조사가 끝난 후 이 유적을 어떻게 조치해야 될 것인가에 초점이 맞추어지게 된다. 이것도 역시 중요한 문제지만, 유적을 어떻게 조사할 것인가 하는 것이 조사자가 가져야 할 가장 중요한 덕목이다. 조사 초기 또는 그 중간에 회의를 개최하는 것이 필요한 경우가 많다. 더구나 현장에 그대로 보존할 만한 가치가 있는 유적의 경우 발굴이 완전히 끝난 후에야 그 결정이 내려져서 당사자를 난감하게 하거나 극단적으로 반발하는 사례가 빈번하다.

둘째, 지도 내용에 일관성이 없어 당혹스러울 때가 많다. 문화재위원 또는 지도위원의 기본 방침이 유적을 가능한 한 파괴하지 않는 방향으로 가고 있는 것처럼 보인다. 그러나 어떤 경우에는 보존, 동일한 어떤 경우에는 공사 가능 하는 식은 문제가 있다. 예를 들어 중요한 유적이 나온 일반 도로 개설지역은 발굴 후 도로 개설을 하지 못하게 하는 경우가 있었다. 그런데 또 중요한 유적이 나온 고속도로 개설 지역은 16m를 성토하여 I.C.를 건설하는 곳인데도 불구하고, 이곳은 성토하여 보존될 것이므로 더 이상 발굴을 하지 마라 하는 식이다. 동일한 조건의 구릉에 있는 2개의 유적에서 보존과 개발이 엇갈리는 경우, 사업 시행자는 그 이유를 전혀 납득할 수 없게 된다.

셋째, 조사기관이 지도위원을 방패막이로 이용하는 경우가 많다. 전공과는 무관하게, 자기들에게 유리한(잘 아는) 위원을 모셔서 대충 넘어가려고 하는 것이다. 조사기관이 위원을 나쁜 의도를 가지고 이용하는 사례이다.

넷째, 지도위원의 비용 지불 방식을 재고할 필요가 있다. 지도위원은 일정액의 여비와 수당을 조사기관으로부터 받게 된다. 지도위원이 조사에 도움을 주기 위해 시간과 노력을 기울이므로 적절한 비용을 지급하는 것은 당연하다. 그러나 그 금액 설정에 기준이 없는 예들이 있으며, 더구나 조사 당사자가 비용을 지불하는 것은 재고되어야 할 것 같다. 왜냐하면 □지도□의 내용에는 조사자가 긍정적 또는 부정적으로 생각할 수 있는 것이 혼재되게 마련이며, 경우에 따라서는 완전히 조사자를 부정할 수도 있다. 그런데 그 당사자로부터 소액이나 비용을 받는 것은 지도위원의 권위를 손상시킬 우려가 크다.

다섯째, 지도위원회의 결과를 제대로 이행하지 않는 경우가 있다. 조사를 끝내는 즉시 유적을 묻어버리거나 곧바로 공사를 진행하기 때문에, 지시 사항을 그대로 이행했는지를 확인할 수가 없다. 보존하라고 한 유구를 완전히 해체·파괴하고서 묻어버리거나, 조사를 하라고 한 부분을 그대로 매몰해 버리는 예가 분명히 있다.

) 앞에서 말한 모 현장의 경우, 지도위원은 분명히 트렌치에 노출된 유구는 훼손의 우려가 있으므로 조사하라고 지시했다. 그런데도 조사를 하지 않고 있다가 문제가 제기되니, 2대의 포크레인을 동원해서 캄캄한 밤에 유구가 있는 트렌치를 묻어버렸다. 다시 파서 확인하지는 않을 것이라고 확신하고 □決行□한 暴擧이다.

지도위원을 할 만한 분들은 우리 학계의 선생님이다. 그분들은 스스로 권위를 손상시키는 일을 해서는 안될 것이며, 조사기관 역시 더 이상 선생님들을 궁지로 몰지 말아야 한다.

(대책)

1. 지도위원회 구성방식을 전면 재조정한다. 학계에서 추천하는 중진급 이상의 인사들을 모아서 소위 지도위원단을 구성한다. 이 때 전공분야 혹은 지도가 가능한 분야를 파악하여 크게 몇 개의 군(群)을 만든다. 지도위원단 내부적으로 전공 군별(群別)로 무작위로 순서를 정하여, 요청되는 지도위원회에 순서대로 가서 지도한다. 가능하면 연고가 있는 지역을 피하여, 타 지역에 가는 것이 바람직하다. 건축설계를 심의하는 건축감리제도가 이러한 방식으로 진행되는 것으로 알고 있다.

2. 회의 내용과 지시 결과를 공개하고, 문화재청 또는 관계 당국은 그대로 이행하였는지를 점검하여 서면으로 보고한다.

3. 지도위원회를 음성적으로 따로 개최하지 말고, 가능한 한 현장설명회 등과 연관시켜 논의를 공론화한다. 중요한 사안의 경우 특히 그렇게 한다.

4. 유적의 현장 보존 등 영향을 크게 미칠 수 있는 사안에 대해서는 기본적인 방향을 미리 설정하여 모두가 알도록 한다. 회의 개최 또는 결정 시점도 최대한 앞당긴다. 그렇게 하면, 사업 시행자 역시 어느 정도는 수긍할 수 있을 것이다.

5. 비용에 관해서는,  관계당국에서 예산으로 지출하는 방식 등 방법을 강구하면 크게 문제가 되지 않을 것이다.

Ⅳ. 개선방향

1. 제기한 문제에 관한 대안

이 항에서는 앞에서 제시한 각 건별 대책을 종합적으로 정리하였다.

1)법 또는 제도와 관련된 문제

문화재위원회에서 처리해야 하는 일이 폭주하고 있다. 허가 심의도 모두 처리할 수 없는 지경이니, 문화재 행정과 관련된 정책대안 같은 것을 논의할 시간이 없다. 따라서 일정 규모 이하의 조사 심의는 지방 문화재위원회로 이관하는 방법을 검토할 필요가 있다. 여전히 문제는 남겠지만, 많은 사람이 머리를 맞대는 것이 오히려 긍정적일 수 있다는 생각이다. 대신 문화재청에서는 현안 문제들을 점검하고 토론할 수 있도록 연구팀을 운용하는 것이 중요하다. 발생되는 문제, 혹은 예기되는 문제에 대해 끊임없이 연구하고, 이를 문화재위원회에 보고하여 정책으로 만들어 가야 한다.

모든 건설공사에 앞서 문화재 조사를 하도록 관련 법이 개정되어야 한다. 그러기 위해서는 문화재청의 분명한 의지가 요구된다. 조사를 하여도 공사에 지장이 없도록 한다면, 누구도 반대하지 않을 것이다. 시공자의 입장에서 본다면, 문화재 관련 조사를 하면 반드시 공사에 지장을 초래하기 때문에 그것을 우려하는 것이다.

발굴비의 수익자 부담원칙 역시 바뀌어야 한다. 누가 보아도 악법임이 분명한 이상, 방법을 바꾸지 않으면 문화재는 더 이상 갈 곳이 없게 될 것이다. 기본적으로는 국가가 부담하도록 하되, 수익자가 일정액만을 부담하는 방식 같은 것을 고려할 수 있다. 그러나 분포조사, 유적의 현황과 관련한 조사 등의 비용은 당연히 국가가 부담하는 것이 옳다. 있는지 없는지를 확인하는 데에까지 개인에게 비용을 부담 시킬수는 없다.

2)조사기관의 문제

대학은 학술 목적이 아닌 한, 발굴조사 용역에서 완전히 손을 떼는 것이 대원칙이다. 전문기관에 관여하는 경우도 동일하다. 그것이 아니라도 해야 할 일이 너무 많다. 현장 지도, 감시와 감독, 학생 교육, 자격증 제도의 관리, 유적 분포조사와 같은 기초조사, 일반인에 대한 문화재 교육 등이 대학이 해야 할 큰 일들이다.

발굴 조사원에 대해서는 그 능력을 미리 검증하고, 그에 따라 일정한 자격을 부여하는 방식이 좋다고 생각한다. 원할 경우 (재)교육도 필요하며, 자체적으로 또는 대학에 위탁해서 일정기간 교육을 시키는 것도 한 방법이 될 것 같다. 조사원의 자질을 높이는 것이 문화재를 지키는 지름길임은 말할 필요가 없다.

발굴전문기관은 그 구조적인 틀을 전면 바꾸어야 한다. 국가로부터 비용 전체를 지급받게 될 경우 지금의 법인 형태는 너무나 부실하다. 더구나 국가를 대행해서 문화재를 조사하고 출토유물을 관리해야 하는 시스템으로서는 너무나 문제가 많다. 그 구조 틀의 대안은 뒤에서 제시할 공사제(公社制)이다. 발굴비의 책정과 집행 등 현재 드러나 있는 크고 작은 여러 가지 문제들은 발굴전문기관의 구조틀을 바꾸는 과정에서 자연히 해결될 것으로 믿는다.

3)조사내용 또는 과정과 사후 처리

조사의 형태, 방법 등에 대해서 다각도로 논의되어야 한다. 건설공사 계획이 입안되는 과정에서 자연스럽게 문화재 문제가 논의될 수 있도록 해야 하며, 문화재와 건설공사를 어떻게 효율적으로 병행할 것인지 논의되어야 한다.

발굴을 하는 자는 모두 문화재 부문 종사자이다. 당연히 유적에 초점이 맞추어져야 하며, 비록 구제발굴이라 하더라도 그 속에서 소기의 학문적인 성과가 거두어져야 한다.

2. 발굴공사 창설을 제안한다.

부실을 피하기 위해서는 일의 양을 줄여야 한다. 그러나 개인이 발굴조사기관을 설립하여 자체적으로 운영하는 한 끊임없이 많은 물량을 확보하려고 하는 의지를 막을 수 없다. 이러한 방향은 기관간의 경쟁을 유발시키고, 이것은 결국 발굴조사의 입찰화를 초래하게 될 것이다. 이미 부분적으로는 이러한 방향으로 가고 있는 것으로 알고 있다. 건설공사가 아닌 유적조사에서의 경쟁입찰은 투명화가 아니라 부실화가 될 것으로 생각된다. 발굴조사 전 과정을 객관적으로 검증, 검토할 수 있는 기준이 없기 때문이다. 1996년에 이미 시도된 기준설정 작업은 소기의 성과를 거두지 못했다. 결국 객관화가 되지 못한 채 각 기관의 주관적인 판단에 의해 좌우되고 있다.

다소 비약적이기는 하지만, 현재 노정(露呈되)고 있는 (매장)문화재 발굴조사, 유적·유물의 보존·관리, 발굴전문기관의 제 문제 등을 해소할 수 있는 방안으로 발굴기관의 공사화, 조사원의 준공무원화를 제안하고자 한다. 그 이유와 방안은 대략 다음과 같다. 이 문제에 대해서는 아직 구체적으로 검토되지 않았다. 앞으로 다양하고 세부적인 검토가 있어야 하겠지만, 여기에서는 일단 구상의 일부만을 개괄적으로 소개한다.

1)이 방법을 제안하는 이유

첫째, 장기적으로 볼 때 국가의 문화유산(매장문화재)을 다루는 기관이 사설(私設)이어서는 안된다는 생각이다. 지금은 정부가 모두 감당할 수 없기 때문에 법인 등에 맡겨두고 있지만, 앞으로는 국가가 책임을 져야 한다. 엄청나게 쏟아지는 유물의 보관과 관리, 격납시설, 전시 등 여러 점에서 재고의 여지가 있다.

둘째, (매장)문화재 관련 법이 건설에 관한 모든 법에 우선한다. 따라서 문화재를 등에 지고 있는 한 그 권한은 막강할 수밖에 없다. 다시 말하면 국가가 개인에게 전매사업과 같은 독점사업 허가권을 주고 있는 셈이다. 현재까지의 여러 예로 보는 한 문화재청 등 관련 당국에서 적절한 제한 장치를 마련하는 것도 어렵다.

셋째, 발굴예산 책정에 관한 객관적인 기준이 없다. 결국 믿을 수 있는 것은 양심밖에 없는데, 그것만을 믿고 모든 것을 맡길 수는 없다. 예산 집행의 경우도 마찬가지이다. 이 예산은 결국 국민 개개인에게 부담으로 작용할 것이다. 비용의 수익자부담이라는 현행 법에 의거하여 이런 추세가 계속된다면 건설과 관련된 전 국민을 모두 문화재의 적으로 만들 것 같아 심히 우려가 된다.

넷째, □벌이□라는 차원에서 본다면 전문기관 소속 연구원(조사원)이 현장을 뛸수록 벌이가 된다. 이 구조적인 특성은 그들이 나이가 들어갈수록 문제를 야기할 것임이 명백하다. 현장에서 실제 작업을 하지 않는 나이 많은 고액 연봉자가 어떤 대우를 받을 것인가? 현장 외에 다른 업무나 사업이 있다면, 그들이 나름대로 역할을 할 수 있을 것이다. 예를 들어 유물관리 등이 한 예가 될 수 있겠다. 신분이 안정되므로 조사원들이 제대로 조사에 전념할 수 있는 길이 보장된다.

다섯째, 국가적인 대규모 사업의 경우 일관된 라인을 통해 미리 협의함으로써, 국가적인 기간사업과 유적을 지키는 것이 상충되지 않도록 방안을 모색할 수 있다.(예 : 남강댐)

여섯째, 건설공사와 관련하여 甲과 아무런 문제가 없으니 소신껏 조사해도 된다. 자연히 문화재가 살게 될 것이다.

2)대략적인 진행 방향

첫째, 가칭《한국발굴공사》라는 이름 아래 모든 발굴전문기관을 통합하여 편제를 새롭게 한다. 모든 자산을 취합해서 통합한 후, 새로 만들어지는 공사에 골고루 분배하는 방식이다.

둘째, 발굴비는 현재와 같은 수익자 부담이 아닌, 국가 예산 또는 기금 형식으로 한다. 세부적인 내용은 앞에서 제시하였다. 참고로, 2,300명의 발굴사에게 평균 200만원의 월급을 지급할 경우 연 500∼600억원 정도의 인건비가 소요되며, 지원부서, 행정요원 등 여러 가지를 고려하여 비용이 산정되어야 한다.

셋째,《공사》는 현행의 각종 공사들과 유사한 형태일 수도 있으나, 문화재를 다룬다는 점에서 그 특수성은 인정되어야 할 것이다. 현재의 국민생활에 필요하고 유용한 것만을 고려할 것이 아니라, 문화재를 자손 만대에 물려주어야 한다는 측면에서 검토되어야 한다.

넷째, 전국적인 망(Net-work)을 구성하며, 적어도 시·군까지의 조직으로 구성한다. 이 경우 현재의 광역자치단체(道) 정도를 활동의 중심 단위로 하며, 중앙은 포괄적인 문제를 담당한다. 중앙은 부처간 협력, 도 단위 지사간의 업무 조정, 문화재청 등 관계 당국과의 협력 등에 주력한다. 실제로 조사를 기획하고 운용하는 것은 현재의 도 정도 규모에서 시행되도록 한다. 시·군까지 편제를 원칙으로 하나, 장기적으로 인력이 제공되어야 하므로 현재는 몇 개의 시와 군을 통합하여 지부를 두는 것으로 한다. 참고로, 전국의 각 시·군에 3명의 발굴사를 배치할 경우 2,300명 정도의 인원이 필요하다.(현재는 600여명) 이들을 한꺼번에 충원하는 것은 결코 바람직하지 않다.

다섯째, 모든 발굴조사가 공사로 집중된다면, 굳이 □허가□를 위한 심의는 필요하지 않을 수도 있다. 다만 조사의 필요성과 내용, 발굴의 진행방향, 예산의 적정 투입여부 등을 심도 있게 □심의□할 필요는 있을 것이다.

여섯째, 교수 등 직접 관여하지 않는 전문가들을 모두 전문분야별로 세분하여, 유적의 성격에 맞게《공사》의 자문 역할을 한다. 이렇게 되면 전공도 아닌 사람을 굳이 모셔서 바람막이로 삼지 않아도 된다. 자문의 경우 앞의 지도위원회 제도를 일부 준용하는 것이 가능하다.

일곱째, 자체적으로 분석, 보존처리 등 유적 및 유물의 보존에 필요한 각종 연구기관을 둔다. 아울러 연수원을 두어 자체적으로 재교육을 실시한다.

여덟째, 행정요원과 현장 조사원이 상호 협력할 수 있도록 하고, 특정인이나 집단이 전횡할 수 없도록 제도적인 장치를 마련한다. 단, 비록 조사, 연구라 하더라도 연구자가 주도할 성격이 아니다. 행정 등 지원 부서도 매우 중요하다고 인식하고, 양자가 서로 밀접하게 연관되어야 한다.

Ⅴ. 맺음말

비록 남의 힘을 일부 빌기는 했지만, 우리 손으로 호우총을 발굴한지 어언 60여 년이 흘렀다. 그동안 다양한 제도의 변화가 있었고 많은 사람들이 거쳐갔다. 세상을 깜짝 놀라게 하는 발굴도 있었고, 문화재에 세인의 이목이 집중되던 때도 있었다. 발굴을 하는 그 자체가 낭만이었고 자부심으로 가득찼었다. 그러나 지금 생각해보면 발굴로 인해 오히려 많은 것을 잃었고 상처만 남은 것 같다. 고고학은 이제 더 이상 낭만적인 학문이 아니다. 50년 후 우리가 후손에게 물려줄 문화재가 이 땅에 과연 남아있을까?

명예를 가볍게 여기는 사회적인 풍토 속에서 매장문화재 분야도 예외가 아닌 것 같다. 사람이 제도를 만들고 또 운용하는 것인데, 스스로를 깎아먹는 방향으로 치달아 왔다. 여러 차례에 걸쳐 많은 문제점이 지적되었고 대안도 많이 나왔지만, 그러나 지켜지거나 개선된 것은 그다지 많지 않은 것 같다. 몰랐던 것이 아니라 하지 않았던 것이다. 오늘 이 자리에서의 발표도 역시 그러한 전철을 밟지나 않을까 우려된다. 과연 고쳐질까 자문하기도 했지만, 의지가 있으면 반드시 될 것이라고 확신한다. 모두들 옳은 길을 가기를 원하고 있기 때문이다. 나의 이 우려가 기우가 되기를 바라며, 유홍준 청장님을 비롯한 문화재청 여러분의 분발을 기대한다. 학계의 한사람으로서 나 자신도 분발하겠다.

대학발굴의 활성화에 대하여

이 청 규

(영남대학교 박물관장)

1. 머리말

2. 대학발굴의 활성화 이유

3. 대학발굴의 현황

4. 대학발굴 활성화의 기본전략

5. 대학발굴 활성화에 대한 몇가지 구체적 방안

6. 맺음말

1. 머리말

대학의 발굴은 대학은 물론 지역사회의 발전을 꾀하고 학문의 연구와 교육을 위해 필수 불가결한 것으로 활성화되어야 한다. 이와 관련된 학과와 교수인력이 증가하였음에도 불구하고, 오히려 대학에서의 발굴이 위축되는 것은 어떠한 이유에서든 국가적으로도 손해라 할 수 있다. 대학이 수행하는 발굴이 문제가 있다면, 일정한 제도적 시스템이나, 운영상의  보완으로 해결해야 할 문제이지, 원천적으로 대학의 발굴을 위축시키는 것은 그 자체가 문제이다.

그러한 관점에서 이번 발표가 준비되었는바, 발표는 그동안의 대학발굴을 통하여 이룩된 학문적 기여와 문제점을 살피고, 그것을 통하여 이룩된 대학의 발굴 기반시스템을 살피고자 한다. 그러한 다음 대학발굴의 활성화를 위한 기본 전략과 문제해결의 구체적인 사례 몇가지를 정리한 것이다.

발표 준비시간이 짧은 관계로 체계적이고도 충분한 논의가 되지 못하고, 기본적인 발제의 수준에 머물렀는바, 이에 대한 이해가 있기 바란다.

2. 대학발굴의 활성화 이유

광복이후 한국인 학자에 의해 매장문화재 발굴이 본격적으로 이루어진 초창기에 대학이 주도적인 역할을 하였음은 누구나가 다 인정하는 바이다.

1960년대에 선사시대 문화의 규명을 위해서 여러 대학의 교수들이 인력, 예산, 시설 등의 어려운 상황을 무릅쓰고 학문적인 사명감으로 발굴의 삽을 들었던 것이다. 1970년대에 들어서서 국립박물관의 발굴조사가 활성화되고, 국립문화재연구소가 학술적인 발굴조사에 적극적으로 참여하게 되었지만, 여전히 전국의 수십개 대학박물관이 한국의 매장문화재 조사에 주도적인 역할을 수행하였다.

나아가 1970년대부터 시작하여, 80년대 90년대에 걸쳐 지속적으로 수행된 댐 공사, 신시가지 개발 등의 대규모 유적현장에서는 여러 대학이 합동으로 발굴조사 하는 일이 자주 있게 되었으며, 이를 통하여 제대로 해명되지 못하였던 한국 고고학의 여러 학문적인 과제가 해명되었던 것이다.

한동안 매장문화재 발굴에 적극적인 역할을 수행하였던 국·공립박물관은 박물관의 본연 기능인 전시와 교육에 치중하고, 매장문화재 발굴에서 점차 손을 떼면서  1990년대에 들어와 매장문화재의 발굴과 보존의 대부분은 수십개의 대학박물관에서 떠 맡았다. 그러나 개발에 의해 엄청나게 늘어난 매장문화재 발굴사업을 대학기관만으로 감당하지 못하는 사정에 이르자 1997년 이후 설립된 발굴전문법인이 대학기관을 대신하기에 이르게 된다. 사정이 그렇게 되었지만, 여전히 학술적으로 중요한 발굴에는 나름대로 뚜렷한 문제의식을 갖고 접근하는 대학이 기여한 바가 많다.

이러한 과정을 통하여 대학은 학문적인 연구뿐만 아니라, 매장문화재의 발굴 전문인력을 양성하는 학과의 설립을 꾀할 수 있게 되었으며, 그리하여 종전에 사학과 테두리에서 벗어나, 많은 대학에서 고고학전공의 학과가 고고학과, 고고미술사학과, 고고인류학과, 문화인류학과, 문화재 관련학과 등등의 이름으로 설립되기에 이르렀다. 그럼으로 한국 고고학, 미술사, 역사학 등의 비약적인 발전과 문화유산의 발굴과 보존에 대학은 결정적인 역할을 하게 되었다. 이러한 상황을 무시하고, 이러저러한 문제가 있다하여 대학의 학술조사에 타율적 통제를 가하게 되는 것은 이 분야의 발전에 위축을 주는 결과가 나지 않을까 우려되는 것이다.

수십년간에 걸쳐 수행하여 왔던 발굴조사를 위해서, 또는 이를 통해서 대학은 매장문화재 발굴보존활용을 위한 시스템을 발전시켜 왔다. 무엇보다도 많은 전문인력과 연구자가 확보되어 있는 바, 현재 한국고고학의 전문가로서 혹은 책임연구원급의 대부분이 대학에 소속되어 있다. 대학의 학과에 속해 있는 다수의 교수요원은 물론 박물관의 학예사, 연구소의 박사급 연구원이 다수 포진되어 있는 것이다. 그뿐만 아니라. 이들 책임연구원의 주도하여 발굴조사에 참여할 수 있는 대학원생과 학부생들이 확보되어 있다.

발굴조사에서 수집된 매장문화재의 보존과 관리는 아직도 국가나 국·공립기관에서 제대로 책임 맡지 못하고 있다. 확실하게 따져 보지 않았으나, 국가 전체의 매장문화재의 반 정도는 여전히 대학박물관에서 보존관리하고 있지 않나 추정된다. 그러한 보존관리시설은 최근의 발굴조사의 90%를 담당하고 있는 매장문화재 전문기관도 채 따라오지 못하고 있다. 발굴은 전문법인이 하지만, 보존관리능력은 여전히 대학박물관이 우위인 것이다.

무엇보다도 대학은 박물관이 주도하여 적극적으로 발굴된 매장문화재의 전시활용에 적극적이다. 매장문화재의 발굴조사도 중요하지만 이를 전시 활용하는 것은 그 못지않게 중요하다. 단순히 수장고에 보관하고 일반대중은 물론 전문연구자들이 쉽게 접근할 수 있는 시스템이 되어 있지 않은 것은 여러 관점에서 볼 때 문제가 있다. 매장문화재의 전시에 대해서 일반 국공사립 박물관과 대학박물관이 각각 기능하고 있는지 조사해보면, 더욱더 대학박물관의 활동을 지원하지 않을 수 없을 것이다.

대학박물관에 대하여 매장문화재 전시만 부담하고, 발굴조사에서는 손을 떼거나 아니면 일정한 제재를 가한다는 것은 아무래도 합리적이지 못하다. 따라서 전문인력과 시설, 그리고 그동안 축적했던 노하우를 활용 가능한 대학에서 발굴조사가 적극적으로 활성화되는 것이 바람직한 것이다.

3. 대학발굴의 현황

대학 발굴에 무엇이 문제라고 지적되고 있는가. 문제가 있다면 그것은 첫째 문화유산 혹은 매장문화재의 보존과 학술적 고증에 소홀히 하였다는 점, 둘째 국가와 지역사회에 경제적 손실을 가져다 주었다는 점, 세번째 대학의 수요자라 할 수 있는 학생에 대한 교육과 취업에 소홀히 하였다는 점, 넷째 대학 자체에서 본연의 기능과 경영에 장애를 주었다는 점, 다섯째 다른 문제는 없더라도 일부대학에서 발굴이 돈벌이로 인식되거나, 조사책임자가 학자나 교육자로서 윤리적으로 지탄을 받는다는 점, 여섯째 학술보고 및 매장문화재 보존관리의 소홀 등으로 설명할 수 있다.

문화유산의 보존과 고증에 소홀하였다는 비판은 기본적으로 책임조사원 자체가 발굴에 대한 고도의 전문적 지식이 없다는 점에서 비롯된다. 그것은 세부전공이 달라서 유적의 성격과 시대에 따라 각기 구사되어야 할 각기 다른 세밀한 접근방법을 채택하지 못한 데에 있다 하겠다. 또한 발굴규모에 비해 조사원 혹은 조사보조원이 제대로 능력을 갖추지 못한 대학원생, 학부생 등으로 구성되거나, 아예 동원되는 인력규모가 한정되기 때문에 비롯된 것이다. 이것은 기본적으로 대학자체의 문제보다는 대학교수의 책임성과 자질 능력과 관련된 것으로 이에 대한 평가와 관리시스템이 확립되면 해결될 문제이다.

둘째 부문에서는 대학의 발굴은 큰 문제가 없어 보이고 실제로 그러한 지적은 거의 없다. 그러한 지적이 있었다면 그것은 대학에서 발굴하였기 때문이라기보다는 이 또한 매장문화재의 발굴보존과 개발의 문제가 원만하게 조정되지 않은 일반적이고도 보편적인 사회적인 분위기와 국가적인 시스템의 문제인 것이다.

대학생을 우선으로 하고, 그 학생들의 전문적인 능력을 키워 사회에서 제대로 할동할 수 있게 하는 것이 최근에 들어서서 더욱 대학의 책임으로 인식되고 있다. 그동안 매장문화재 발굴 전문가는 대학의 발굴을 통해서 그 현장능력을 키워 왔고, 실제로 지금 발굴전문법인 등에서 활동하는 책임조사원과 조사원의 대부분은 그러하다.

문제는 전문발굴법인이 생겨난 1990년대 후반 이후에 법인에서 취업하는 대학졸업자가 동 기관에서 요구하는 수준의 능력을 갖추지 못하였다는 지적이 있고, 제대로 교육을 하지 못한 책임이 대학과 대학교수에 있다는 점이다. 그러한 지적은 상당한 부분 긍정할만한데, 그렇다고 하면 오히려 대학에서 학생들과 함께 제대로 된 시스템을 갖추어서  발굴할 수 있는 여건을 만들도록 학교자체의 자구노력은 물론, 외부에서의 제도적, 재정적 지원이 있어야 할 것이다.

대학발굴은 대학의 3대기능인 교육, 연구, 봉사 각 부문에 적극적으로 기여를 한다. 대체로 매장문화재와 관련된 전공분야의 학과, 부속박물관과 연구소를 거점으로 하여 그러한 기능을 수행한다. 나아가 다른 발굴법인기관과 달리 다른 여러 분야의 연구자, 연구시스템이 갖추어져 있으므로 학제간, 혹은 다자학문간의 협동을 통하여  연구, 교육을 더욱 심화시킬 수 있는 것이다. 앞서도 지적했듯이 박물관의 시설이 제대로 되어 있는 경우라면 학생과 지역사회 시민들을 위한 전시교육에도 적극 활용할 수 있다.

문제가 있다면 그것은 특정분야 혹은 특정 연구자의 개인적인 이해와 목적에 학교의 시설과 재정 등이 지나치게 투여되기 때문이다. 학교당국에서는 대학의 설립목적과 기능을 수행하기 위해 효율적인 경영을 꾀하려고 노력한다. 한편으로 대학에서 마케팅과 홍보의 목적으로 대학의 다양한 활동이 일반시민사회에 널리 알려지기 원하는데, 그러한 측면에서라면 대학발굴은 적절하게 활용될 수 있다. 그렇다고 하여 본연의 목적이 아닌 이러한 부차적인 이유와 목적만을 위해서 대학발굴이 과도하게 이용되는 것은 문제이며, 실제로 그러한 사례가 적지 않게 있다.

대학발굴에서 가장 심각하게 제기되는 문제는 책임조사원인 학과 교수와 박물관장, 학예연구원의 교육자, 연구자로서의 윤리적 문제이다. 그것은 대체로 금전적인 이해와 맞물리는데, 학술용역을 통하여 개인적인 수입을 부당하게 늘린다는 지적이 학내외로 있다. 더 심각한 문제는 연구비의 수입을 목적으로 갖추고 있는 여건과 능력에 비해 과도한 규모의 발굴용역을 수행한다는 지적이다. 대학발굴의 상당수 비난은 이러한 사실에 초점이 맞추어져 있다.

그러나 실제로 상당수 대학에서는 대학본부 연구처에서 용역비를 관리하고, 비용지출과 관련된 회계시스템도 인터넷상으로 프로그램화되어 있다. 또한 수당에 대해서 일정한 규제책을 갖고 있어 이제는 큰 문제는 없다 하겠다. 상당수 학교의 본부에서 관리비 명목으로 수입을 잡는 것은 10%미만으로 오히려 일반발굴법인보다 훨씬 적으며, 그 상당수는 다시 박물관에 매장문화재 관련 시설과 기기의 확충이나, 기타 지원 명목으로 다시 경비 지원을 한다. 만약에 이러한 시스템이 갖추어지지 않은 대학에게는 이에 대한 조치를 갖추도록 권장하고 그렇지 않을 경우 그에 대한 적절한 조치를 하는 시스템이 마련되는 것이 바람직하다.

마지막으로 지적된 발굴보고서의 미제출과 발굴유물의 관리 소홀 문제는 지금과 같은 이에 대한 제도적 장치가 제대로 마련되어 있기 전에 발생한 것이다. 대체로 이러한 문제는 1990년대 중반 이전에 수행된 발굴과 관련된 것으로, 현재 대부분의 40대 후반 이전의 신진 대학교수가 대학에 들어오기 이전이다. 이에 대한 책임은 기본적으로 발굴을 수행한 당해 대학과 대학부속기관에 있지만, 당시의 발굴관련의 여건은 매우 열악하였기 때문에 발생한 문제이며, 굳이 책임이 있다면 조사책임을 맡은 당시 대학교수나 학예연구원이라 할 수 있다.

이 때문에 대학발굴이 통제될 경우 그와 직접적인 관련이나 책임이 없으면서도 젊고 능력있고, 의욕이 강한 고고학전공의 매장문화재 전문의 신진 교수들이 나름대로 새로운 학문적 과제를 수행하고 해결하는 데에 결정적인 타격을 받게 되는 것이다. 그것은 국가적으로나 학문적으로나, 대학의 차원 등등 여러 부면에서 손해인 것은 두말 할 것도 없다.

4. 대학발굴 활성화의 기본전략

앞서 제기된 여러 문제 때문에 대학발굴은 무한정 자율에 맡길 수 없는 상황이 되었으며, 한편으로는 통제를 가해서 위축시킬 경우도 바람직하지 않다. 1970∼80년에 설립된 다수의 대학박물관이 매장문화재 발굴과 이의 전시에 초점에 맞추어져 설립되고 운영된 점을 고려하면 더욱 그러하다. 결국 일정한 전략이 마련되지 않으면 않되는 바, 그러한 전략의 기본방침으로 등급화, 전문화, 자율화, 평가화를 제안하고자 한다.

첫째 등급화와 관련해서는 인력과 시설의 요건이 고려되어야 한다. 무엇보다도 대학마다 갖추어진 전문인력, 물론 교수요원의 숫자 그리고 학과의 설치여부가 각각 다르다. 책임연구원 인력의 숫자가 다른데, 이를 일률적으로 똑같은 기준을 마련하여 적용하는 것은 무리이다. 한명의 연구자가 있는 경우와 4∼5명의 대학교수가 있는 대학의 경우를 같은 능력의 기관으로 인식할 수 없다. 박물관의 학예연구직과 관련해서도 마찬가지이다. 책임조사원의 능력을 갖춘 학예연구직의 숫자가 다른데, 같은 능력기관으로 치부할 수 없다. 책임조사원급의 전문인력 못지않게 중요한 것은 조사원, 조사보조원에 해당하는 인력의 숫자인 것은 두말할 것도 없다.

또다른 중요한 문제는 시설과 관련해서이다. 발굴현장에 동원될 수 있는 발굴측량기기나 인력은 물론이거니와 수집확보된 유물자료를 정리, 실측, 복원, 보존할 수 있는 제반시설과 공간의 규모가 천차만별인데, 이를 일률적으로 똑같은 발굴기관으로 인정하는 것은 합리적이지 못하다. 이러한 인력과 시설 등의 요건을 고려하여 상위의 경우는 전문발굴법인의 수준으로 인정하고, 하위 등급의 경우는 소규모 발굴만을 할 수 있는 기관으로 인정할 수밖에 없을 것이다.

두 번째 전문화와 관련해서 대학마다 확보된 책임조사원의 세부전공분야가 고려되어야 된다고 본다. 주지하다시피 구석기시대 유적이 삼국시대 고분의 발굴조사와는 현장의 조사방법은 물론 인식하는 방법론적인 틀이 다른 것은 물론이다. 청동기시대의 경작유적과 중세의 성곽유적의 발굴의 방법과 인식론은 근본적으로 다르다.  선사시대의 경우는 자연환경에 대한 분석틀과 조사방법이 강조되어야 하지만, 역사시대의 경우는 유구의 세부구조와 축조기술, 그 역사성이 더욱 강조될 수밖에 없다. 이러한 세부전공의 차이를 무시하고, 발굴할 때 수집되어야 할 매장문화재의 관련정보는 천차만별인 바, 이를 고려하지 아니하고, 발굴을 수행하는 것은 문제라고 생각한다.

박물관과 관련학과에 속한 책임조사원급 인력 수명이 여러 세부전공을 감당할 수 있을 경우 그만큼 수행할 수 있는 발굴의 전문영역이 넓어지고, 다양하여지는 것은 물론이다. 1명의 책임조사원이 다양한 발굴을 한 경험이 있어 여러 분야의 발굴을 할 수 있으며, 또한 대학교육의 차원에서 다양한 발굴을 해야 한다는 점이 제한적으로 고려될 필요가 있지만, 원칙적으로 전문성이 요구되어야 한다고 판단된다.

세 번째 자율화의 문제는 기본적으로 대학이 학문연구기관으로서 학문의 자율성과 관련하여 강조되어야 할 부분이다. 자율성이 인정되지 않을 경우 장기적이고도 거시적으로 볼 때 학문의 발전은 물론 한국대학의 발전과 경쟁력이 약화될 수밖에 없다. 대학의 자율성이 보장하기 어렵다고 주장하는 경우는  대학 전체, 혹은 그 구성원인 대학교수와 박물관 학예연구원의 자질과 책임에 윤리적인 잣대로 볼 때 결함이 있을 경우이다. 이러한 문제는 결국 다음에 볼 평가시스템의 확립으로 해결될 수 있으며, 자율화 원칙은 기본적으로 유지하여 야 한다고 본다.

여기서 말하는 자율성 보장은 물론 앞서, 전문성, 등급성을 해치지 않는 범위에서 말하며, 수행할 수 있는 발굴조사의 규모나 대상, 그리고 구체적인 조사방법 등에 대해서는 대학의 자율에 맡겨야 한다는 것이다. 구체적으로 지역과 발굴기간을 규제하는 것은 아무래도 국가 전체가 지향하는 바나, 대학의 기본정신과 맞추어 볼 때, 어색하다 하겠다. 더군다나, 다른 국·공·사립박물관이나 연구소, 발굴전문법인의 경우는 이러한 제재가 가해지지 않는 데, 대학만을 규제한다는 것은 공정하거나 합리적이라 보기 어렵다. 제재를 가한다고 하면, 별도의 다른 잣대, 다시 말하면 발굴전문법인 등의 다른 기관에도 똑같이 적용될 수 있는 전문성, 등급성 등을 고려하는 것이 합리적인 것이다.

마지막으로 평가제도의 확립인데, 그동안 제기되었던 대학 발굴의 문제점은 평가를 통하여 정리 해결하자는 것이다. 평가를 함에 앞서 지적했던 전문인력과 시설의 요소를 기준으로 등급의 차이가 당연히 제시되어야 하겠지만, 전문성과 책임 윤리성도 평가의 기준으로 함께 고려해야 한다. 그동안 대학발굴의 문제로 가장 먼저 제기된 것은 책임 윤리성의 문제로서, 그것은 대학교수 개인자체와 대학의 시스템 전체 두가지 부면에서 접근할 수 있다. 후자의 경우 무엇보다도 대학자체의 감시기능의 문제와 발굴기관 자체의 시스템이 합리적으로 운영되고 있는가 하는 점을 초점맞추어 평가해야 한다는 것이다. 전자의 경우에는 대학자체의 감사기능이 활성화되어야 하는 바, 단지 재정적인 비용의 쓰임새만을 감시할 것이 아니라, 학술적인 보고서 등의 의무를 제대로 수행하였는지를 대학자체가 감시했는지 여부를 평가해야 한다.

그렇게 하여 문제가 있으면 이를 해결할 수 있도록 대학본부 혹은 경영주체가 이를 적극 해결해야 할 것이다. 현재 대학박물관의 발굴에서 특히 보고서와 관련하여 문제점이 발생한 경우, 대학본부의 감시후원체제가 소홀해서 비롯된 경우가 많은 점을 발굴행정당국 혹은 문화재청은 정확하게 인식해야 할 것이다. 조사책임자인 박물관장, 대학교수, 학예연구원이 어려운 여건하에 수행했던 발굴의 보고서문제는 당해 책임자의 문제도 있지만, 상당한 부분은 대학본부에서의 지원이 제대로 이루어지지 않아서이기 때문이다. 다행히도 일부 대학에서는 이 부문의 문제점을 충분히 인식하여 대학본부에서 적극적으로 박물관을 지원하여 해결하여 주는 모범사례도 있다.

이러한 네가지 기본 전략의 방침에 앞서 무엇보다도 중요한 것은 매장문화재 발굴조사와 대학이 기여할 수 있는 부문에 대한 전망과 비젼이 확실하게 인식되어야 한다는 점이다. 그리고 그것은 긍정적이고도 발전적인 측면에서 접근되어야 하는 바, 대학발굴을 비판하고 그 문제점을 제기할 때, 대학발굴의 비젼과 전망을 문화재 조사 보존과 인력의 양성과 관련하여 제대로 제시하였는지 확인할 필요가 있다.  지나간 과거의 문제점만을 들추어내거나, 능력있고 새로운 방법론으로 무장한 젊은 연구자, 대학교수, 학예연구원들이 기여할 수 있는 바를 제대로 고려하지 않은 것이 아닌가 생각된다. 그렇지 않다면 이에 대한 적극적인 논의나 연구가 필요하다는 것을 지적해두고자 한다.

5. 대학발굴 활성화에 대한 몇가지 구체적 방안

최근에 법적, 행정적인 측면에서 문화재청에서 대학발굴을 200일 이하 기간의 규모로 제한하고, 박물관 1개 기관만을 인정하는 규정의 마련이 준비되고 이를 위해 여론을 수렴하는 과정인 것으로 알고 있다. 대학 본연의 기능인 학생들의 교육에 역효과를 내거나, 연구에 지장이 있다고 한다면 대학의 발굴이 대규모화되는 것은 자제될 필요가 있다.

그러나 보다 장기간의 발굴조사도 연구, 교육의 세부적인 주제에 따라서는 적절하게 운용된다면 바람직할 수도 있다는 점을 지적하고자 한다. 예를 들어 1년에 걸쳐 발굴하고 그 결과를 1∼2년에 걸쳐 분석 연구 보고한다면, 그리고 그러한 장기적인 발굴조사가 학문적으로나 일정분야의 전문인력을 양성하는데 크게 이바지할 수 있다면 이를 규제하는 것은 바람직하지 않다.

또한 조사면적을 4000평 이하의 면적만을 대학에서 발굴하라고 하는 것은 관련법규에서 시굴과 정식발굴이 구분되지 않아, 결과적으로 대학은 시굴조사를 기피하게 하는 것이 되어 문제가 있다. 유적의 조사는 시굴과 정식발굴이 동일한 기관에 의해 이루어지는 경우가 대부분이며 시굴조사의 경우 그 면적 범위가 1만평 이상인 경우가 고려되어야 할 것이다. 아울러 유적의 성격에 따라서는 특히 선사시대 마을유적의 경우에는 불가피하게 발굴면적이 다른 유적의 경우보다 넓을 수 있는 바, 그러한 개별적 상황을 무시하고 일률적으로 그 발굴면적을 규제하는 것 또한 문제가 있다.

또한 매장문화재 발굴허가를 심사를 맡은 문화관광부 문화재위원에 임명된 교수가 책임조사원으로 수행하는 발굴을 제한하려고 하는 시도가 있는 것으로 알고 있다. 이는 확실하지 않지만  발굴허가 심사에서의 불공정과 과도한 규모의 발굴을 수행함으로 문화재위원 활동 자체와 발굴조사 양자를 제대로 치러내기 어렵다는 판단에 근거한 궁여지책인 것으로 이해된다. 그러나 이 또한 당사자의 자율과 판단에 맡기고 권장해야 할 문제인지 강제적인 조항으로 공식화하는 것은 상식적인 선을 넘어선 과도한 시책이 아닌가 한다.

결론적으로 말하면 대학이 할 수 있는 발굴의 규모를 제한하는 것은 그 자체도 문제이지만, 다른 기관에 없는 규제로써 차별화하는 것은 효율성, 공정성, 자율성 등의 측면에서 볼 때 문제가 있다는 것이다.

수년전에 행정당국에서는 대학의 발굴을 전담할 수 있는 연구소의 설립을 권장한 것으로 알고 있다. 그렇게 하여 대학내에 연구소가 신설되거나 인정을 받아, 현재에 와서 상당수의 연구소에서 크고 작은 발굴 프로젝트에 참여한 바 있다. 그리하여 대학의 인력과 전문성, 그리고 지역에 따라 각각 저마다의 역할을 하고, 꾸준하게 나름대로의 시스템을 갖춘 데도 있는가 하면, 제대로 인력이나 제반 여건이 갖추어지지 않아, 유명무실하게 된 데도 있는 것이다. 그것은 특히 발굴보고서를 제대로 완료하지 못한 데에서 연유된다.

이러한 상황을 고려할 때, 갑자기 대학발굴을 박물관 1개 기관으로 한정한다고 하면, 수년전의 연구소 설립권장은 문제가 있음을 인정하는 셈이 되는데, 과연 그러할 필요가 있는지 검토를 요한다. 제대로 여건을 갖추지 않은 채 발굴담당주체기관을 설립하게 하는 것은 문제가 있지만, 대학내 연구소의 설립이 갖는 순기능적인 측면도 심각하게 고려할 필요가 있다고 본다.

대학내의 발굴기관은 대학에서 시설지원을 하게하고 자체적으로 관리하는 시스템을 갖추도록 한다면 오히려 권장할 일이다. 그렇지 않을 경우 대학외에 발굴기관이 설립되도록 유도하는 셈이 되는데, 자칫 책임연구원급의 자격이 있는 대학교수마다 그야말로 난립하는 쪽으로 상황이 진전될 가능성이 높다 하겠다. 그러한 상황은 대학의 입장에서 보면 바람직한 것이 아니며, 대학에 소속되어 있는 대학교수나, 학예연구원으로서 취할 바인지 심각하게 검토해야 할 사항이다.

발굴보고서 미제출로 인하여 일률적으로 발굴을 제한하는 경우도 문제가 있다. 1990년대 전반 이전의 대학기관이 주도한 발굴은 어려운 여건 하에 발굴을 맡아 수행할 수 있는 기관이 절대적으로 부족한 상황에서 이루어진 일이다. 다행히 이에 대해서는 행정당국에서 유연하게 대처한다고 하는 바, 그러한 유연한 행정은 상대적으로 대학의 책임을 강조하는 방향으로 전개되리라 믿는다.

그동안 매장문화재 발굴에 있어 대학박물관은 주도적인 역할을 하여 왔다. 그리고 수장고나 보존시설 등의 시스템과 이를 활용할 수 있는 전시공간 등의 확보로 어느 기관 못지않은 능력있는 발굴기관으로 위상을 확립했음은 앞서 지적한 바와 같다.

문제는 대학박물관의 발굴을 담당 수행하는 책임조사원과 조사원, 조사보조원의 인적 구성 문제이다. 대학박물관에서 발굴기관으로 등록함에 책임조사원은 박물관 소속의 경력있는 학예연구원일 수밖에 없다. 박물관 소속이 아닌 학과의 대학교수요원은 원칙적으로 박물관 소속이 아니므로  책임조사원으로 역할을 맡는데는 일정한 한계가 있다. 책임조사원이라 한다면, 현장조사는 물론, 보고서 작업과 발굴된 매장문화재의 사후 보존 관리에도 일정한 책임이 부여되어야 한다.

그러나 대학의 구조와 조직상 대학교수가 비록 박물관의 책임조사원으로 발굴을 수행하였다 하더라도 사후보고와 관련 책임은 박물관 소속 학예연구원이 떠맡는 불합리한 상황이 발생하기 쉽다. 실제로 그렇게 하여 문제가 발생한 예를 적지 않게 확인할 수 있는 바, 대학박물관으로 발굴기관을 한정하고, 학과에 소속된 대학교수를 책임조사원으로 활용할 경우 이에 대한 대학내의 적절한 조치가 따라야 하는 문제가 있다.

더욱 중요한 문제는 발굴현장의 실제적으로 책임을 맡고 있는 조사원 혹은 조사보조원, 보조원 등의 문제이다. 대학발굴의 대부분은 이들 인적구성은 대학원생, 학부생으로 이루어지는 바, 이들은 박물관의 조사원이기 앞서 학과에 소속된 피교육의 대상자 혹은 연구의 파트너이다. 문제는 지도교수가 주도하는 학과자체에 발굴조사와 관련된  교육프로그램이 제대로 마련되지 않은 데 있는 바, 박물관과 학과간에 적절하게 합의된 인적관리시스템에 의해서 운용되지 않으면 이들의 교육 연구활동에 지장이 있을 수밖에 없다. 이러한 대학 내의 문제 때문에 대체로 박물관과 별도로 학과, 연구소에 의한 발굴이 적절한 조건하에 인정되어야 한다는 주장도 설득력이 있는 것이다.

대학기관에서의 발굴은 최근에 설립된 발굴전문법인에 의해서 그 문제가 지적되고, 규제되기를 원하는 쪽으로 논의되고 있다. 대학에서 이루어지는 발굴자체가 제대로 여건을 갖추지 않은 채 비전문적으로 이루어지는 경우가 많으며, 제대로 된 발굴조사 교육을 하지 못한다는 지적이다. 비전문성과 비교육성은 거꾸로 지역에 따라서는 대학에서 발굴법인을 겨냥하여 지적되는 문제이기도 하다.

이러한 전문법인과 대학기관간의 문제는 우선 문화재 자체의 보존과 학술정보의 확보라는 관점과 발굴전문인력의 양성 교육의 관점이라는 두가지 측면에서 접근될 수 있다. 첫 번째의 경우 그것은 대학이나 전문 법인 그 자체의 문제라기보다는 각각에 속한 그것을 수행하는 책임조사원 혹은 조사원의 능력과 인식에 관한 문제이다. 노하우나 인식이 없는 책임자가 대학기관이나 전문법인 어디에 속하든 발굴조사를 맡을 경우 문제가 발생하는 것이므로, 그것은 기관이냐 ,법인이냐 따질 문제는 아니다.

두 번째로 대학에서 제대로 전문성을 갖춘 인력을 양성하는 교육프로그램을 제대로 수행하지 못하고 있다는 점에 대해서 설명하고자 한다. 전문법인에서 현장 실습이나 교육을 할 수 있는 여건이 갖추어져 있으므로 대학에서 어설프게 발굴에 학생들을 참여시킬 것이 아니라, 발굴법인에서  학생들의 현장교육을 맡으면 된다는 논리이다. 문제는 법인기관에서는 이미 일정수준의 전문인력을 받아서 활용하려고 하지, 정작 교육이 필요한 학부졸업생이나 대학원생들을 위한 교육이나 연수프로그램이 제대로 갖추어지지 못하였다는 사실이다. 또한 매장문화재에 대해서 발굴현장을 통해서 대부분의 그 기초적인 교육연구가 이루어지지만, 깊이 있는 전문성을 갖춘 고고학적 연구와 연구자, 전문가의 양성 교육이 대학 학과와 연구소에서도 이루어진다는 사실에 주목해야 한다.

이러한 점을 감안할 때 매장문화재 관련 전문인력의 양성에 대해서는 대학기관과 전문법인간에 상호협력하는 시스템을 갖추는 것이 바람직하며, 행정당국에서는 이러한 방향으로 양자의 협력시스템을 갖추도록 지원하는 정책을 개발하여야 할 것이다.

한편 대학기관과 전문법인이 동일 프로젝트에 대해서 상호 경쟁적이거나 대립하고 있다는 측면에서 발굴전문법인에서 인식하는 듯한 주장을 곧잘 듣곤 한다. 학술적으로 흥미가 있는 유적에 대해서 대학기관이나, 발굴법인이 관심을 갖는 것은 당연한 일이지만, 전문법인이 우선이라는 인식에서 대학에서의 대규모 발굴참여는 이미 자율적으로 자제하는 추세인 것으로 알고 있다. 문제는 프로젝트 예산이 많은 발굴을 상호 경쟁하는 경우가 문제일터인데, 이와 관련해서 대학의 발굴 참여는 별도의 평가나 심사 시스템에 의해서 해결하는 방안이 마련되는 것이 필요하다.

각설하고 무엇보다도 지적할 문제는 대학에 소속된 교수와 학예연구원의 기본적인 윤리의 문제로서 이와 관련된 대책 수립이다. 학생들의 장래를 제대로 보장하거나 전문성을 고양시킬 수 없는 상황인데도 마냥 발굴현장에 내모는 경우가 문제로 지적된다. 대학에 소속되면서 발굴법인과 대학기관 양자에 관여하는 대학교수들의 학생들에 대한 교육자로서, 학문의 연구자로서 그리고 발굴법인의 경영자로서의 위상을 제대로 확립하는 것이다. 대부분의 경우는 자기관리에 탁월하여 원만하게 역할을 수행하지만, 간혹 그렇지 않은 지적이 있으므로, 학회에서 주도하여 나름대로의 윤리강령(?)같은 것을 만들어, 이에 기초하여 상호 적절하게 주의를 일깨우는 것이 바람직하다 하겠다.

6. 맺음말

최근에 발굴기관의 등록, 그리고 협의체의 구성을 적극적으로 검토하는 여론이 조성되고 있는 것으로 알고 있다. 이제 1990년대 이전과 달리 매장문화재 발굴이 단순히 학계나 관련행정당국의 문제만이 아니고, 주지하다시피 사회경제적인 문제로 그리고 이른바 심각한 민원의 문제로 크게 부각되고 있는 실정이다.

따라서 이를 해결하기 위해서는 등록문제를  긍정적으로 추진할 수밖에 없는 사정을 인정하지 않을 수 없는 바, 그러한 등록과 협의체구성에서 다른 발굴법인과 마찬가지로 대학기관의 앞서와 같은 입장이 적극적으로 고려되는 것이 소망스럽다 하겠다. 현재 140여개의 문화재 지표발굴조사기관 중에 50%가 훨씬 넘는 대학기관이 비록 소규모라 할지라도 매장문화재의 발굴에서 여전히 중요한 역할을 수행할 수  있는 것이다.

무엇보다도 모두가 지향하고 있는 매장문화재의 보존에 최우선책이 무엇인지를 먼저 생각해야 할 것이며, 그에 못지않게 매장문화재 관련 전문인력의 양성에 가장 바람직한 시스템이 무엇인지에 대해서도 발굴법인, 국공립기관, 대학기관 삼자가 머리를 맞대고 심각하게 논의해야 할 것이다.

사업시행자 입장에서 본 문화재 조사

최 금 식

(한국토지공사 신도시사업2처장)

1. 머리말

2. 현안문제점 및 개선방안

3. 맺음말

1. 머리말

국토개발사업에는 주택건설, 공업단지조성, 해안개발(간척사업), 도로건설, 항만건설, 철도건설, 경지정리, 택지구획정리, 댐건설, 관광단지 조성 등 매우 다양한 분야가 포함되어 있다. 우리나라의 개발사업은 도시화가 본격적으로 진행된 일제시대 이후 계속 증가되어 왔으며, 국토개발종합계획이 수립된 1970년대에 이어 1980년대에 이르면 경제의 실질적 고도성장으로 택지 및 공업단지 개발이 급증하게 되었다.

특히 1980년대에는 국민복지차원에서 국민의 주거안정을 위해 주택건설에 역점을 두었다. 그리고 이에 소요되는 택지를 계획적으로 개발하기 위하여 정부는 1980년 □택지개발촉진법□을 제정하고 택지개발예정지구를 지정하여 한국토지공사·대한주택공사 및 지방자치단체를 중심으로 한 공영개발 형태로 추진하여 왔다. 1980년대 이후 이처럼 공영개발에 의한 택지의 공급물량은 전체 소요택지의 약 60%를 점하고 있는 실정이다.

이러한 배경에서 등장한 한국토지공사는 토지금고가 설립된 1975년부터 2003년 말 현재까지 주택단지는 6,285만평, 산업단지는 3,348만평을 공급하는 등 1억평 정도의 개발사업을 추진하며 국토개발의 주역으로 부상하게 되었다.

그러나 도로나 댐건설, 택지나 공단건설 등 국토개발사업은 그 속성상 토지의 현상변경은 물론이고 해당지역의 자연환경뿐만 아니라 문화환경까지 완전히 새롭게 변화시키게 된다. 따라서 국토개발 사업은 현상유지를 근간으로 하는 문화재 보존정책과는 본질적으로 대립관계에 놓일 수밖에 없다. 문화재보존의 입장에서 보면 개발사업은 문화재 훼손의 주된 원인이 되지만, 개발사업시행자의 입장에서 본면 문화재는 원활한 사업수행을 가로막는 가장 중요한 장애물의 하나인 셈이다.

개발사업의 시행과정에서 문화재 보존문제의 등장과 그 해결과정은 문화재에 대한 국민의식의 성장과정과 궤를 같이하고 있다고 생각된다. 한국토지공사의 경우만 하더라도 개발사업은 이미 1975년부터 시작되어 인천 용현지구(76), 인천 가좌지구(81), 서울 개포지구(81), 서울 고덕지구(81)등 지금 생각하면 많은 매장문화재가 있었을 것으로 생각되는 사업지구를 개발하면서도 문화재조사는 전혀 이루어지지 않았다. 공사 내부의 어느 누구도 문화재조사를 해야 한다는 생각을 하지 않았으며, 관련기관이나 고고학계에서도 문화재조사의 필요성을 제기하지 않았기 때문에 가능한 일이었다.

사업지구에서 문화재조사가 실시된 것은 1984년 청주 운천지구가 처음이었다. 그것도 한 고물상이 □興德寺□라는 명문이 있는 금구를 사토장에서 우연히 발견하였기 때문이라는 사실이 아이러니 하다. 공사는 중단되었고, 발굴조사 후 사지는 현장보존 되었으며 이곳에는 현재 세계고인쇄박물관이 설립되어 있다.

이어서 1986년 경산임당지구에 이르러서는 문화재발굴조사가 사업수행의 중요한 걸림돌로 작용하기 시작하였다. 발굴조사로 인하여 거의 10여 년 동안 공사가 중단되었기 때문이다. 결국 사업지구의 상당면적은 보존되었고, 발굴조사 비용만 100억 원 정도가 소요되어 발굴조사비용이 토지매입비를 상회하는 결과를 초래하기도 하였다.

이후 분당, 일산, 평촌 등 대규모 신도시와 동해 북평, 군장 국가공단, 금릉 구성공단등 대규모 공업단지가 개발되는 90년대에 이르러서는 문화재조사가 양적 질적으로 급격하게 확산되었다. 개발사업시의 문화재 보존문제에 체계적인 대응을 하지 않으면 안 될 상황에 이르게 된 것이었다. 1999년 문화재보호법의 개정과 함께 문화재조사건수와 조사면적은 폭발적인 증가일로에 있음을 주지의 사실이다.

한국토지공사의 경우 청주 운천지구나 경산 임당지구의 경험을 바탕으로 비교적 이른 시기에 문화재에 대한 보다 적극적인 대응이 이루어질 수 있었다. 공사 내에 문화재조사팀을 신설하고, 사업추진단계별로 문화재조사가 이루어질 수 있도록 지침을 만들었다. 이에 따라 사업후보지 단계에서부터 사업지구내의 문화재조사유무를 조사하여 토지이용계획에 반영될 수 있도록 하였으며, 지구지정 후에는 반드시 지표조사-시굴조사-발굴조사의 과정을 거치도록 하였다. 이러한 노력의 결과 문화재조사나 보존으로 인하여 몇 년 동안 공사가 중단되거나 사업시행에 본질적으로 위협을 받게 되는 경우는 거의 없게 되는 효과를 거둘 수 있게 되었다.

그리고 무엇보다도 이러한 일련의 체계화된 작업과정에서 개발위주의 생각을 가진 많은 직원들이 문화재보존의 필요성에 대하여 새로운 인식을 갖게 되었다는 점이 중요하다고 생각된다. 올해 한국토지공사에서 시행하고 있는 개성공단 사업지구내의 문화재에 대하여 북한의 반대에도 불구하고 공동 발굴조사를 이끌어낼 수 있었던 것도 공사 내에 토지박물관이라는 문화재조사 전문조직이 있고, 공사 직원들의 문화재에 대한 인식변화가 있었기에 가능한 일이었다고 생각된다.

사업지구 문화재조사현황

(단위 : 천원)

구 분	건 수	금 액
지표조사	125	1,585,340
시굴조사	79	7,698,957
발굴조사	111	34,892,323
이전복원	17	998,517
합 계	332	45,175,137

그러나 그동안 실시한 300여건이 넘는 문화재조사 용역은 조사기관 선정, 비용 산정이나 운영, 조사내용, 정산 등 일련의 과정에서 해결되어야 할 많은 문제가 있는 것도 사실이다. 본 발표는 그동안 사업지구 현장에서 경험한 사례를 중심으로 사업시행자 입장에서 평소 생각했던 문화재조사용역의 문제점과 요망사항을 제기해 보고자 한다.

2. 현안문제점 및 개선방안

1) 문화재조사수요와 공급의 불균형□문화재조사용역의 왜곡화현상초래

사업시행자입장에서 느끼는 문화재조사의 가장 큰 문제점은 급격히 증가하는 문화재조사수요에 비하여 문화재조사기관과 인력이 턱없이 부족하다는 것이다. 일반적으로 다른 연구용역은 수요에 비하여 공급자가 많아 공급자로 선정되기 위하여 치열한 경쟁이 이루어지며 이 과정에서 많은 부분들이 자율적으로 정제되고 있다고 생각된다. 그러나 문화재조사 용역은 여타의 용역과 달리 공급자에 비하여 수요자가 월등히 많은 것이 현실이다.

1999년 문화재보호법이 개정되면서 문화재청에서 지정고시한 문화재지표조사 전문기관의 수는 현재 148개 기관에 이른다. 문화재청 자료에 보면 2003년 발굴조사 700여건에 지표조사 1천여 건 등 모두 1700여건에 달하는 문화재조사용역이 이루어졌으며, 조사용역비의 규모도 980억 원에 달한다고 한다. 지표조사 전문기관 모두가 참여한다고 하더라도 기관마다 10건 이상 조사를 해야 하는 양이다.

그러나 148개 기관 중 상당수는 1년에 한건도 문화재조사를 실시하지 않고 있거나 지표조사는 하더라도 발굴조사를 하기에는 인적자원이 부족한 실정이다. 따라서 일정규모 이상의 문화재 발굴조사를 실시할 수 있는 기관은 별도 법인으로 설립된 발굴전문기관으로 집중되었으며, 그 결과 전문기관이 전체 발굴의 70-80%정도를 담당하고 있는 실정이다.

지역별 문화재 지표조사 전문기관 현황

지역	지표조사기관	구성비(%)	지역	지표조사기관	구성비(%)
서울	24	16	강원도	7	5
부산	10	7	충북	9	6
대구	3	2	충남	9	6
인천	2	1	전북	7	5
광주	6	4	전남	7	5
대전	9	6	경북	18	12
울산	3	2	경남	14	9
경기도	15	10	제주	5	3

그런데 이들 발굴전문기관들은 전체적으로 보면 적은 숫자는 아니라고 생각되지만 계획적으로 설립된 것이 아니라서 지역적으로 편중되어 있다는 한계가 있다. 현재 문화재청이나 지자체에 등록된 기관을 보면 영남권에 10개 기관이 몰려있어(전체의 43%) 내부적인 경쟁이 치열한 실정이다. 반면 서울경기 4개 기관, 강원 1개 기관 등 다른 지역은 상대적으로 조사기관 수가 매우 부족하여 조사기관을 구하기가 어려운 실정이다. 특히 소규모 사업지구인 경우에는 전문기관들이 조사를 기피하기 때문에 조사기관을 구하기가 몹시 어려운 실정이다.

권역별 지표조사기관과 발굴전문기관구성

권역	지표조사기관	구성비(%)	발굴전문기관	구성비(%)
서울·경기·인천	41	28	4	17
충청	27	18	3	13
영남	20	14	10	43
호남	48	32	4	17
강원	7	3	1	4
제주	5	5	1	4
합계	148	100	23	100

더구나 고고학적인 관행상 각 기관들은 특정지역의 범위를 넘어서거나 다른 지역에 가서 조사하는 것을 상호 꺼리고 있기 때문에 특정지역에 개발이 집중될 경우 조사기관을 확보하기가 매우 어려운 실정이다.

최근 충남권에 신행정수도가 추진되고 있지만 신행정수도 사업지구내의 문화재조사를 위해서는 충청권의 기관만으로는 도저히 감당할 수 없을 것으로 예견되기도 한다.

이처럼 수요와 공급의 불균형은 조사용역 자체를 왜곡시켜 조사비용이나 조사기간 등에 지나치게 조사기관의 자의성이 개입될 여지를 남기고 있다. 문화재조사용역 대가기준도 없고, 경쟁기관이 있는 것도 아니기 때문에 전문성을 바탕으로 하여 조사비용의 과다산정이나 조사면적의 확대, 조사기간의 지연 등이 이루어지더라도 이를 제어할 수 있는 현실적인 방법이 별로 없다는 것이다.

더구나 조사기관의 전문성부족이나 판단미숙 등의 결과로 초래되는 조사 지연이나 조사물량의 증대 등에 대한 뒤처리도 고스란히 사업시행자에게 전가되고 있는 것도 현실이다. 사후에 정산이 이루어진다고 해도 사적으로 사용된 경조사비용을 정산내용에 포함시킨다거나 예산항목을 형식적으로 정산하거나 다른 항목으로 전용하여 전체적인 틀만 맞추는 등 여러 가지 문제가 야기되고 있는 실정이다. 다시 말해 수급불균형으로 인하여 상호 책임과 권리의 바탕위에서 체결되고 유지되어야 계약자간의 균형이 깨어지게 된 것이 서로를 불신하게 하는 중요한 원인으로 작용하고 있다고 생각된다.

따라서 이러한 문제의 해결을 위해서는 장기적인 수요 예측 하에 지역별로 적절한 발굴조사전문기관의  설립과 전문 인력의 확보가 무엇보다도 선행되어야 할 것으로 생각된다.

2)부실한 지표조사□시굴조사면적의 확대

둘째는 부실한 지표조사로 인하여 야기되는 모든 책임을 사업시행자에게 전가시키고 있다는 점이다. 지표조사는 문화재조사의 시발점이라고 할 수 있다. 지표조사결과에 따라서 시굴이나 발굴조사가 이루어지게 되기 때문이다. 따라서 지표조사야말로 가장 전문성을 갖춘 기관에 의하여 실시되어야 한다.

그러나 전문성이 검증되지 않은 기관이 전문기관으로 등록되고, 그러한 기관에 의하여 부실한 지표조사가 이루어지더라도 그에 따른 모든 책임은 사업시행자가 부담하여야 하는 불합리한 점이 있다.

매장문화재는 글자그대로 땅속에 매장된 문화재이다. 아무리 전문가라고 하더라도 땅속에 있는 것을 100% 알아낸다고 하는 것은 불가능할 것이다. 설사 그렇다고 하더라도 정밀한 지표조사가가 이루어질 경우 그러한 오차의 범위를 상당부분 줄일 수 있을 것이다. 그럼에도 경험이 충분하지 못한 기관에 의하여 부실한 지표조사가 이루어짐으로써 여러 가지 문제가 야기될 수 있다.

지표조사결과 매장문화재가 없다고 하여 공사를 진행하는 도중 다른 기관에서 이의를 제기하여 지표조사를 다시 실시하게 되는 경우, 시굴조사 지역을 과도하게 설정하여 시굴조사지역에서 유적이 거의 확인되지 않는 경우, 시굴조사대상지역이 아닌 지역에서 유적이 확인되어 시굴조사대상지역을 확대해야 하는 경우 등이다. 이 경우 조사면적의 확대에 따른 조사비용의 증가와 조사기간의 연장에 따른 손실 등은 사업시행자가  고스란히 부담하지 않으면 안 되는 실정이다.

따라서 철저한 지표조사가 이루어질 수 있도록 조사결과에 대한 평가와 감독을 실시하고 조사기관이 그 지표조사결과에 책임질 수 있도록 하는 제도적인 장치가 마련되어야 할 것으로 생각된다.

시굴조사시 조사면적 증가사례

(단위 : 평)

조사연도	지구명	사업지구면적	시굴계획면적	시굴조사면적	증가면적	비 고
1999	용인죽전	1,136,000	13,800	21,860	8,060
1999	용인동백	988,000	908	12,868	11,960
1999	춘천거두	73,000	0	72,000	72,000	공사중 시굴
2000	홍천연봉	31,000	0	28,934	28,934	지표조사 2회
2003	파주교하	618,000	3,900	124,900	121,000
2004	동해해안	125,200	15,255	57,908	42,635
2004	부산정관	359,087	10,800	20,800	10,000

시굴계획 면적 과다산정 사례

조사연도	지 구 명	규모(평)	시굴조사(평)	시굴조사비율(%)
2004	춘천거두2	90,134	71,995	80%
2004	화성동지	245,000	211,570	86%
2004	화성청계	253,000	237,714	94%
2004	김해율하	564,000	560,507	99%
2004	전주장동유통	56,991	56,991	100%

구체적인 사례를 살펴보면 홍천 연봉2지구는 부실한 지표조사로 인하여 공사도중 다시 지표조사를 실시하고 시굴조사를 하게 되었으며, 춘천거두지구는 지표조사에서 매장문화재가 없는 것으로 조사되었지만 공사도중 문화재가 발견되어 시굴조사를 실시하기도 하였다.

이러한 문제가 표면화 되면서 나타나는 또 다른 현상은 시굴조사 면적을 과다 계상하는 것이다. 지표조사결과에 자신이 없게 되자 거의 사업지구의 대부분의 면적을 시굴 조사하는 것이 새로운 경향이다. 물론 가능성이 있는 곳은 모조리 시굴조사를 해서 하나의 문화재라도 더 찾아내야 한다고 주장할 수 도 있지만 필요이상으로 과다한 면적을 시굴조사하게 될 경우 이에 따른 조사비용이나 조사기간에 대한 부담 또한 모두 사업시행자가 감수하지 않으면 안 된다는 불합리한 측면이 있다.

3)사업지구지정후의 문화재지정으로 인한 문제점

다음은 개발사업지구 지정후에 문화재 지정으로 인한 문제점이다. 개발사업과 관련한 문화재 지표조사과정에서 확인되거나 발굴조사를 통하여 확인된 유적 중 학술적·문화적으로 중요한 유적은 문화재로 지정하는 경우가 있다.

이 경우 사업시행자는 본래의 사업을 시행하는데 치명적인 영향을 받게 된다. 해당지역을 개발하지 못 하는 것도 문제지만 현행 문화재보호법상 국가지정문화재는  보호구역 경계로부터 500m, 시도지정문화재는 보호구역 경계로부터 100 - 300m 정도의 범위 내에서 이루어지는 건축행위에 대하여 현상변경허가를 득하도록 되어 있다. 따라서 토지이용계획의 틀을 바꾸어야 하거나  규모가 크지 않은 사업지구의 경우는 사업시행자체가 어려워지는 경우도 있다.

실례로 파주교하지구의 경우 사업시행도중 시민단체에서 민원을 제기하여 물푸레나무를 경기도 기념물로 지정하게 되었다. 그결과 보호구역설정으로 인하여 중심도로의 선형을 변경할 수밖에 없는 상황에 처하게 되었다. 지표조사와 시굴, 발굴조사시점에만 확인되었더도 토지이용계획 변경에 큰 무리가 없었지만 공사가 상당부분 진전된 상황에서 문화재로 지정됨으로써 도로 선형을 변경하느라 국가적으로 많은 예산을 낭비하게 되는 결과가 초래되었다.

그래도 그나마 지정되는 문화재가 역사적·문화적으로 중요한 유적이라면 객관적인 명분을 얻을 수가 있을 것이다. 그러나 역사적 문화적 중요성과는 무관한 종중묘역을 문화재로 지정하는 경우가 있다.

통상 개발사업지구 내에는 개인의 묘소가 있어서는 안되기 때문에 다른 곳으로 이장하여야 한다. 그런데 사업지구 내에 있는 조상의 무덤을 지키기 위한 목적에서 여러 경로의 압력을 행사하여 사업지구내의 묘역을 문화재로 지정하는 사례가 있는 것으로 확인된다. 이 경우 후손들은 조상의 묘도 지킬 수 있게 될 뿐 아니라 보상금도 받고, 관리도 수월하게 될 수 있기 때문에 문화재로 지정해달라는 민원이 끊임없이 제기되고 있는 실정이다.

용인죽전지구의 경우 문간공김세필 묘역 일원이 경기도 문화재자료 제92호로 지정되었다. 사업시행과정에서 경기도문화재위원회의 결정에 따라 문화재로 지정하여 우여곡절 끝에 보존된 것은 그렇다고 하더라도 이후 보호구역으로부터 300m 범위내의 건축물에 대한 고도제한이나 문화재로부터의 이격거리 등의 문제로 인하여 사업시행자와 행정기관 간에 많은 갈등과 책임문제에 대한 공방이 야기되기도 하였다.

문화재의 지정자체가 불합리하게 이루어지고 있다고 생각되지는 않지만 개발사업지구 내의 문화재지정이나 현상보존을 위해서는 문화재가 개발사업에 중대한 영향을 미치지 않도록 하는 분명한 기준이나 절차가 있어야 할 것으로 판단된다.

사업지구내 지정문화재 현황

사업지구명	지정명	종류	지정내용	지정일시
남양주호평	궁집	가옥	중요민속자료제130호	1984.01.10
청주운천	청주흥덕사지	사지	사적제315호	1986.05.07
경산임당	조영동고분군	고분	사적제331호	1989.08.21
성남분당	수내동가옥(이택구가옥)	고가	경기도문화재자료제78호	1989.12.29
성남분당	한산이씨묘역	묘	경기도기념물제116호	1989.12.29
성남분당	전주이씨태안군파묘역	묘	경기도기념물제118호	1989.12.29
통일동산	파주오두산성	성지	사적제351호	1991.08.24
고양일산	일산읍밤가시초가	가옥	경기도민속자료제8호	1991.10.19
대전둔산1	둔산선사유적지	유지	대전시기념물제28호	1992.10.28
속초조양	속초조양동선사유적	선사	사적제376호	1992.10.10
광주첨단	월계동장고분	고분	광주광역시기념물제20호	1994.02.18
용인죽전	문간공김세필묘역일원	묘	경기도문화재자료제92호	1999.04.02
대전노은1	노은동선사유적	유지	대전시기념물제38호	1999.05.26
양주고읍	죽산안씨연창위 종가	가옥	경기도문화재자료103호	2001.01.16
파주교하	파평교하물푸레나무	식물	경기도기념물제183호	2002.09.16

4)문화재조사비용부담관련 불합리함

다음은 개발사업과 관련한 문화재조사와 관리 비용을 모두 사업시행자가 부담해야 하는데 대한 문제점이다. 기본적으로 사업지구내의 문화재조사비용은 수익자부담 원칙에 의하여 사업시행자가 조사비용을 부담하고 있다. 그러나 조사이후 보존비용이나 보존으로 인한 가처분 면적의 감소에 따른 손실까지 모두 사업시행자가 부담하는 것은 불합리하다고 판단된다.

외국의 경우 문화재가 보존되는 경우 도시계획법이나 건축법상의 규제를 일부 완화하여 문화재 보존으로 인한 손실을 보상해주고 있는 사례가 있다고 들었다. 우리나라의 경우 문화재는 규제 일변도일 뿐 문화재 조사나 보존으로 인한 개인의 손실을 법적으로 보완해줄 수 있는 아무런 보완조치가 없다는 것이 문제라고 생각된다.

차라리 유구를 훼손하고 유물을 꺼내어 신고하면 보상금이라도 받을 수 있지만 사업지구 내에 문화유적이 분포하는 경우 보상은커녕 모든 조사비용과 보존에 따르는 비용까지도 사업시행자가 부담하지 않으면 안 되는 실정이다. 개발사업자에게 비용을 부담시키는 것이 문화재훼손에 따른 비용부담차원이라고 한다면, 문화재의 보존에 따라 본래의 목적을 달성할 수 없게 된다면 그 비용은 당연히 국가에서 부담하는 것이 타당할 것이다.

개발사업과 관련한 문화재의 보존에 대하여 아무런 보완사항이 없기 때문에 결국  사업시행자는 파산에 직면하게 되고, 최후의 수단으로 중장비를 동원하여 유적을 훼손하지 않으면 안 되는 상황에 이를 수밖에 없는 상황을 냉정하게 직시하지 않으면 안 될 것이다.

그리고 대부분의 문화재조사에는 현장설명회 또는 자문위원회가 개최된다. 이 자리에서 조사된 유적의 보존문제가 결정되곤 한다. 회의 성격상 문화재를 보존하자는데 어느 누구도 이의를 제기하기는 어렵다. 그러나 이미 발굴조사라고 하는 것은 기록보존, 즉 발굴이후 공사를 전제로 하여 조사가 이루어졌음에도 불구하고 다시 보존여부를 결정한다는 것은 납득하기 어렵다.

심각하게 고민하거나 객관적인 기준이 있는 것도 아니고 현장설명회의 짧은 시간동안 즉흥적으로 보존여부에 대한 결정이 이루어진다고 하는 것은 정말 시정되어야 할 것이다. 보존여부를 결정하려면 시굴조사단계에서 조치를 취하여 발굴조사를 실시하지 않은 채로 보존하도록 하여야 할 것이며, 이미 발굴까지 모두 끝난 상황에서 빈껍데기만의 문화유적을 보존하는 것이 비전문가가 생각하더라도 무슨 의미가 있을까 하는 의문이 들 수밖에 없다. 차제에 개발사업과 관련한 문화재의 보존에 대한 보다 상세한 지침과 절차가 수립되기를 바란다.

아울러 많은 비용을 들여서 시굴발굴조사를 실시하고 난 이후 출토된 유물들을 해당지역 주민들은 전혀 보지도 즐길수도 없다는 것이다. 발굴된 유물들은 대부분 조사기관의 수장고 속에 들어가 영원히 다시 빛을 보기 어려운 실정이기 때문이다.  개발사업과 관련한 유적이나 유물의 보존에 대한 보다 현실적인 대책 수립이 필요하다고 생각된다.

3. 맺음말

사업시행자든 관련분야 연구자든 누구에게나 문화재는 선조들이 남겨놓은 매우 소중한 유산임이 틀림이 없다. 그러나 지금처럼 개발과 관련한 문화재의 보존이 어느 일방적인 개인의 희생위에서 이루어진다면 장기적인 측면에서 문화재보존을 기대하기는 어려울 것이다. 자기 땅에 문화재가 있다는 것이 자랑이 되고 경제적인 득이 될 수 있도록 여러 가지 지원이 이루어지지 않으면 안 될 것이다.

현재 우리나라의 국토개발사업은 새로운 국면으로 접어들고 있다. 그동안은 수도권을 중심으로 한 개발이 주를 이루었다고 한다면 이제는 전국적으로 대규모 개발사업이 예견되고 있다. 신행정수도건설이나 정부기관들의 지방이전에 따른 택지개발수요, 인천영종신도시 그 외에도 개성공단개발을 시작으로 한 북한개발사업 등 대규모 국책사업이 계획되거나 추진되고 있는 실정이다.

이에 따라 문화재조사 업종은 그 어느 때보다 호황기에 접어들고 있으며 쉽게 호황기가 끝날 것 같지 않아 보인다. 수요가 공급을 초월하고 있고 경쟁이 거의 이루어지지 않는 분야이기도 하다. 때문에 전공불문, 능력불문 많은 조사기관들이 우후죽순처럼 생겨나고 있다. 그리고 이러한 과실이 그동안 산업화의 과정 속에서 고군분투하며 문화유적을 보존하고자 애쓴데 대한 보상이라고 생각할 수 도 있다.

그러나 문화재 보호법을 등에 업고 문화재를 볼모로 하여 아무도 책임지지 않는 그리고 그 모든 부담이 오로지 사업시행자에게 부담되는 현실이 지속되는 한 문화재보호법은 최고의 악법이라는 오명을 씻기 어려울 것이며, 문화재의 보존정책은 국민적인 저항에 부딪치는 시련에 봉착하게 될 것이다.

요즈음 신문지상에 오르내리는 것처럼 문화재조사기관 내부의 갈등이나 문제로 문화재 조사용역이 마치 비리의 온상이고, 문화재조사는 누구든지 참여해서 과실을 딸 수 있는 호락호락한 어떤 대상이라고 인식되어서는 안 될 것이다.

아울러 개발사업시행자가 문화재훼손의 주범이 아니라 문화재보존의 한 축을 담당하는 파트너라는 인식과 함께 자발적으로 문화재 보존에 참여할 수 있도록 새로운 문화재 보존 및 관리방안이 수립되어야 할 것이다.

매장문화재 발굴의 문제점과 앞으로의 방향

최 성 락

(전남문화재연구원장)

1. 머리말

2. 발굴의 의미와 역할분담

3. 발굴전문기관의 문제점과 개선방안

4. 문화재행정의 개선방안

5. 맺음말

1. 머리말

최근 전국적인 국토개발로 인하여 매장문화재 발굴이 갑작스럽게 증가하게 되었고, 이와 관련하여 여러 가지 문제점들이 제기되고 있다. 이들 문제점을 분류하면 다음과 같다.

1) 발굴기관(대학, 국공립연구기관, 발굴전문기관 등)간의 역할분담 문제

2) 발굴전문기관(법인)의 설치와 관련되는 문제

3) 발굴과 관련된 행정규제의 문제

4) 출토된 유물과 유구에 대한 관리상의 문제

5) 발굴보고서와 관련된 문제

6) 민원 등 기타 문제

상기한 문제점들을 바라보는 시각도 대학과 국공립연구기관, 발굴전문기관(법인), 문화재청 등이 각기 입장에 따라 차이가 있다. 대학과 국공립연구기관은 발굴전문기관이 안고 있는 문제점과 발굴과 관련된 행정규제를 지적하고 있다. 발굴전문기관(법인)의 입장에서는 발굴과 관련된 행정규제와 발굴전문기관의 위상에 대한 불만을 호소하고 있다. 그리고 문화재청의 입장에서는 매장문화재와 관련된 민원, 발굴 유물의 관리와 발굴보고서의 발간 등에 비중을 두고 있다. 이와 같이 상충된 시각이 현존하고 있는 상태에서 매장문화재 발굴과 관련된 문제점들을 풀어나가는 것은 결코 쉬운 일이 아닐 것이다. 어쩌면 문제의 해결책이 또 다른 문제점을 낳을 수도 있다. 최선의 방법은 시각이 다른 기관들이 협의하여 중지를 모을 수밖에 없다고 본다.

따라서 필자는 이상의 문제점들을 가능한 객관적인 입장에서 검토해 보면서 이를 풀어나갈 수 있는 방안을 제시해 보고, 더불어 평소에 생각해 본 발굴과 연관된 문화재관리의 문제를 정리해 보고자 한다.

2. 발굴의 의미와 역할 분담

고고학은 과거 사람들이 남겨놓은 물질적 자료를 바탕으로 그들의 문화와 역사를 연구하는 학문이다. 특히 한국고고학은 한국문화의 기원과 독창성을 연구하여 한국인의 정체성을 밝히고, 기록에 잘 나타나지 않는 한·중 관계와 한·일 관계 등의 연구에도 중요한 단서를 제공한다. 고고학의 연구과정은 자료의 수집, 자료의 분석, 자료의 해석이라는 3단계를 거쳐 이루어지고 있다. 자료의 수집단계에 속하는 발굴의 목적은 유물과 유구를 체계적으로 조사함으로써 고고학연구를 위한 기초적인 자료를 확보하는데 있다. 발굴과정에서 연구자는 유물·유구와 관련된 모든 정보들을 파악하면서 사진, 실측, 기록 등으로 남겨야 하고, 이를 종합적으로 분석하여 발굴보고서를 간행하여야 한다.

그런데 한국고고학에서는 연구목적에 부응하는 연구가 원활하게 이루어지지 못하고 있다. 이것은 시간과 예산의 제한을 받게 되는 구제발굴이 대부분이고, 뚜렷한 목적의식을 갖고 정밀한 발굴을 시도하는 학술발굴이 아주 적은 것이 일차적인 이유이지만 발굴된 자료들에 대한 과학적 분석과 고고학 이론에 의한 해석이 부족하기 때문이다.

과거에는 대학에서 발굴과 연구가 함께 이루어졌다고 볼 수 있으나 최근에는 발굴전문기관이 발굴을 주로 맡게 되고, 대학이 교육과 연구를 맡게 되면서 발굴과 연구가 분리되는 경향을 보여주고 있다. 이러한 역할분담은 실제로 미국고고학계나 일본고고학계에서는 이루어지고 있는 것이 사실이다. 미국고고학은 발굴에 중점을 두는 것이 아니라 이미 분석과 해석에 치중하는 고고학으로 변화되었다. 일본고고학에서도 대학은 발굴보다는 이들 자료의 연구에 초점을 맞추고 있다.

이와 같이 발굴과 연구가 분리되기 위해서는 대학에서는 고고학 자료를 분석할 수 있는 능력, 즉 고고학의 연구방법에 대한 토대를 마련하여야 하고, 해석을 위한 이론적 논의도 활발하여야 한다. 또 새로운 해석을 위해서는 유적에 대한 세밀하고 과학적인 조사를 기초로 하여야 한다. 현재 한국고고학에서는 발굴조사방법이 충분히 개선되지 못한 채 작성된 발굴보고서가 고고학연구에 충분한 토대가 되지 못하는 것이 현실이다. 학술발굴에 대한 지원, 과학적 분석실의 설치 등 고고학연구를 위한 기반이 불충분한 상태에서 대학에게 연구와 교육만을 전담하게 한다는 것은 어쩌면 시기상조라고 판단한다.

따라서 현재 시행되고 있는 □매장문화재 발굴조사업무 처리지침□과 같이 발굴전문기관이 구제발굴을 담당하고, 대학은 학술발굴이나 소규모의 구제발굴을 계속적으로 하여야 한다. 이것은 고고학 전공 학생들의 실습을 위해서도 필요하다. 그리고 국공립연구기관도 학술발굴이나 국가 사적 등 지정문화재에 대한 발굴을 담당하여야 한다.

그리고 발굴기관은 발굴된 자료를 신속히 공개함으로써 연구자들에게 고고학 자료를 제공하여야 하고, 또 발굴된 자료의 과학적 분석이나 특정 과제에 대한 연구를 대학이나 관련연구기관에 의뢰함으로써 고고학연구의 활성화에 도움을 주어야 한다. 다시 말하면 대학이나 관련연구기관 등은 본격적으로 고고학 자료를 분석하고 해석하는 기관으로 탈바꿈하여야 한다. 이렇게 함으로써 상호 협력적인 관계를 유지할 수 있고, 고고학연구를 한층 진작시킬 수 있을 것이다.

3. 발굴전문기관의 문제점과 개선방안

발굴전문기관의 출현은 현실적으로 필연적인 것이다. 1990년부터 국토개발에 따른 발굴의 대규모화로 인하여 대학이나 국공립연구기관이 더 이상 발굴을 감당할 수 없었기 때문이다. 더구나 1999년 문화재보호법이 개정되고, 사전지표조사가 의무적으로 실시되면서 발굴의 수는 급속히 증가하였다. 그 이전에는 연간 300건 정도의 발굴이 현재에는 1000건 이상으로 증가하였다.

그러나 전국적으로 이루어진 각종 건설공사의 수에 비하면 발굴이 이루어지는 비율은 극히 낮을 것으로 추정한다. 일본의 경우, 1995년도에 연간 발굴이 36,000여건에 그 발굴비가 1.2조원에 이르는 것에 비하면 현재 한국에서 이루어진 발굴건수나 발굴비용은 극히 적은 것이다.

발굴전문기관은 여러 가지 형태로 나타났다. 1994년 영남고고학회가 주도하여 나타난 영남문화재연구원(전 영남매장문화재연구원)을 시작으로 현재 전국적으로 20개 이상이 만들어져 있다. 이들 기관은 지역학회를 중심으로 만든 경우, 특정 인물을 중심으로 만든 경우, 그리고 중앙정부기관이나 지자체에 의해 만들어진 경우 등으로 나누어진다. 법인의 설립허가도 문화재청에서 받은 경우가 있고, 지자체로부터 받은 경우도 있다. 어떠한 경위로 만들어졌던 간에 발굴전문기관이 현재 전국적으로 이루어진 발굴의 70∼80%를 담당하고 있다.

그러나 발굴전문기관은 현재 많은 어려움을 직면하고 있다. 대외적으로는 여러 방면에서 곱지 않는 시각으로 바라보고 있는 것이 사실이다. 특히 모 신문에 보도된 바와 같이 발굴이 온갖 비리로 가득 차 있는 것처럼 일반인들이 인식하게 되면 당장 발굴현장에서 많은 어려움을 겪게 된다. 대내적으로는 발굴전문기관이 비영리법인이라고 하더라도 독립적인 기관이므로 기관의 운영이나 연구원의 급여를 걱정하지 않을 수 없고, 장기적으로 발굴현장이 적어진다면 연구원들에 대한 대책은 전무한 것이다. 또한 현실적으로는 발굴보고서를 간행한 후 국가에 귀속되는 유물을 국립박물관으로 이관되어야 하나 이관되지 못한 채 발굴전문기관에서 보관하고 있는 경우도 있다. 유물을 보관·관리하는데 필요한 비용은 발굴비에 포함되어 있지 않기 때문에 역시 어려움이 많다.

이제는 발굴전문기관에 대한 인식을 전환할 시기가 되었다고 본다. 국가의 자산인 매장문화재를 발굴하고, 정리하는 것은 국가의 일로서 국가에서 책임을 져야할 문제이기도 하다. 이러한 일을 대신하는 곳이 발굴전문기관인 것이다. 따라서 이들 기관은 단순히 발굴을 위한 용역기관이 아니라 우리나라 매장문화재의 대부분을 발굴하는 연구기관인 것이다. 이러한 점을 감안한다면 발굴전문기관의 위상을 재고해 주어야 할 것이다. 현재 발굴전문기관들이 추진 중인 한국문화재연구원협회(법인)를 대표기관으로 인정하고 발굴과 관련된 현안을 함께 협의해 나아가야 한다. 또한 문화재위원회에도 발굴전문기관의 대표가 참여할 수 있도록 배려되어야 한다. 문화재위원회가 발굴의 허가만을 위한 기구는 아닐 것이다. 매장문화재 발굴에 대한 정책을 심의하는 기구라면 매장문화재 발굴을 담당하는 발굴전문기관의 대표도 매장문화재와 관련된 기관들(국립박물관, 대학 등)의 대표들과 같이 참여하는 것이 바람직할 것이다. 많은 어려움 속에서도 매장문화재를 하나라도 찾고자 노력하는 발굴전문기관을 적극적으로 이해하고, 지원해주지 못한다면 국토개발의 틈바구니 속에서 어떻게 원만하게 맡은 바 임무를 수행할 수 있을지 의문이다.

반면 발굴전문기관도 고고학연구에 필요한 자료의 확보에 최선을 다하여야 하고, 자료의 과학적 분석 등을 적극적으로 시도는 등 고고학 연구에 기여하여야 한다. 발굴전문기관은 투명한 운영, 유물의 관리, 발굴보고서의 발간 등 주어진 임무를 충실히 수행하여야 하고, 발굴 진행과정에서 사업시행자의 불만이 생기지 않도록 최선을 다하여야 할 것이다. 이러한 과정을 통해 발굴전문기관에 대한 인식을 스스로 제고시키는 노력을 경주하여야 한다.

다음은 발굴전문기관에 대한 지원책이 모색되어야 한다. 직접적인 지원책으로는 예산의 직접 지원이나 수장고의 신축비 지원 등을 생각해 볼 수 있다. 이미 문화재보호법(48조 4항)에는 문화재 관련기관에게 지원이 가능하다는 규정이 있다. 그러나 실제로 발굴전문기관은 국가나 지자체의 지원이 거의 없는 상태이므로 기관 운영에 필요한 경비를 자체적으로 확보하여야 한다. 국가의 지원이 불가능하다면 발굴조사 대가 기준의 현실화가 필요하다. 지금과 같은 발굴조사 대가기준으로는 연구원들에게 적정한 대우가 불가능하다. 적어도 발굴조사 대가기준은 기술용역 대가기준 정도로 조정되어야 한다.

간접적인 지원책으로는 일본의 국립나라문화재연구소에서와 같이 발굴이 잘 이루어질 수 있도록 연구원의 재교육이나 발굴과 관련된 기술의 개발을 위한 연구가 있어야 한다. 발굴 기술의 체계적인 교육을 통해 연구원의 질적인 향상은 물론 발굴의 수준을 높여나가는 일은 꼭 필요한 것이다. 또한 발굴된 유적에 대한 지질분석이나 유물에 대한 보존처리, 재질분석 등을 할 수 있도록 해 주어야 한다. 현재의 국립문화재연구소는 자체적으로 과학적 분석이 이루어지고 있으나 외부의 분석의뢰를 수용하지 못하고 있다. 국립문화재연구소의 기능을 좀도 확대하여 외부에 개방하던지 아니면 이를 담당할 수 있는 새로운 고고학연구소가 만들어져야 할 것이다.

결론적으로 발굴전문기관은 단순히 매장문화재의 발굴만을 담당하는 기관이 아니라 우리나라의 과거 문화를 연구하기 위하여 기본적인 자료를 획득하고 이를 연구하는 기관이다. 또한 발굴전문기관은 당연히 국가가 해야 할 일을 대행하고 있으며 그에 상응하는 대우를 해주어야 한다. 한편에서는 발굴전문기관의 무분별한 증가를 염려하는 우려의 목소리도 높지만 현실적으로 발굴의 수가 늘어날 가능성이 있기 때문에 발굴전문기관도 더 증가될 여지는 충분히 있다. 따라서 발굴전문기관에 대한 통제장치를 만들어 제어하는 것만이 능사가 아니라 선택적 지원을 통해 경쟁력이 있는 기관으로 키워나가는 방안을 고려하여야 한다.

4. 문화재행정의 개선방안

발굴과 관련된 법률은 문화재보호법, 시행령, 시행규칙 등이 있지만 문화재청은 별도로 □매장문화재 발굴조사업무 처리지침□(이하 발굴처리지침)을 만들어 이를 발굴기관에서 준수하도록 하고 있다. 이 발굴지침은 2001년에 처음 제정된 이후 지금까지 몇 차례 개정을 통해 많이 보완되었다고 생각하지만 여기에 나타난 몇 가지의 규제사례를 살펴보면 다음과 같다.

1) 발굴보고서의 발간과 관련된 각종 규제이다. □발굴처리지침□이 처음 만들어진 2001년 가을에는 미발간 발굴보고서가 3건 이상인 발굴기관에 발굴허가 정지를 하였다. 2002년 여름에는 미발간 발굴보고서 2건 이상인 기관에 대하여 발굴중지를 하다가 불과 1개월 후에는 1건 이상인 모든 기관에 대하여 발굴허가를 중지하였다. 그 과정에서 사전에 충분한 공지가 없었다. 발굴보고서의 발간을 강조하는 것은 당연한 일이나 갑작스러운 규제는 부정적인 측면도 생긴다. 즉 발굴에 대한 민원의 증가를 가져올 것이고, 발굴보고서의 부실을 초래할 수 있다.

2) 발굴내용에 대한 보도통제이다. □발굴처리지침□에는 발굴 내용 중 대외적으로 발표 시에는 사전에 문화재청에 그 내용을 제출하게 하고 있다. 때로는 지방 언론보다는 중앙 언론에 먼저 보도되는 경우도 있다. 이는 곧 수 십 년간 내려오는 발굴내용의 보도에 대한 통제이다. 보도를 완전히 개방하는 것은 문제가 있을 수 있지만 발굴현장이 대외적으로 노출되는 것을 막게 되면 지역 언론은 물론이고, 지역민들이나 학생들에게도 발굴의 성과를 알릴 수 없게 된다. 또 지역민들에게 발굴기관의 역할을 알릴 수 있는 기회도 잃게 된다. 아주 중요한 발굴이 아니라면 발굴 보도에 대한 통제를 풀어야 할 것이다. 발굴 내용을 가능하면 지역민들에게 널리 알려 그 지역에 대한 문화와 역사를 인식하게 해 주어야 한다.

3) 발굴 유물에 대한 평가위원회의 문제이다. 유물의 처리문제가 불거지자 □발굴처리지침□에 이것이 추가되었다. 이후 그 지침에 □필요시□라고 붙여서 융통성을 보여주고 있다. 그러나 현실적으로 발굴완료 후 평가위원회를 다시 개최하는 것은 실효성이 없다고 본다. 왜냐하면 발굴시 파편으로 출토되었으나 보고서를 작성하는 과정에서 완형 토기로 복원되는 경우와 보존처리를 통해 그 형태가 나타나는 철제품 등이 있기 때문이다. 차라리 발굴기관을 신뢰하고 일임하는 것이 상책일 것이다.

4) 발굴보고서의 발간 부수에 관한 것이다. 처음 □발굴처리지침□을 만들었을 때는 발간부수를 300부로 하였으나 최근의 □발굴처리지침□에는 500부로 수정되었다. 당시 발굴비 예산에 보고서 인쇄비를 1000부로 책정하면 사업기관에서 왜 300부가 아니고 1000부인지 문제를 제기하였고, 발굴보고서의 부수 때문에 언쟁을 벌린 기억이 있다. 발굴보고서를 300부만으로 충분하다고 생각한 것은 분명히 잘못된 인식이다. 발굴보고서가 결코 한정된 기관이나 사람들에게만 배포된다면 고고학연구에 도움이 되지 못할 것이다. 적어도 각 기관에서 인쇄하는 부수인 1000부 혹은 1500부를 기준으로 하여야 한다.

5) 지표조사의 부실이나 보고서 미발간시 책임자 처벌 건이다. 이는 최근 문화재청에서 공시한 바가 있는 2004년도 문화재청 법률안 입법예고에서 잠시 제시된 것이다. 이러한 책임자 처벌조항은 심히 우려되는 규제사항이다. 이는 전 세계에서 유래가 없었던 것으로 생각되는데 발굴에 관련된 모든 사람들을 의심하는 발상에서 출발한 것이다. 또 발굴이 단순히 매장문화재를 수습하는 행위로만 인식하고 있다는 점을 단적으로 보여주고 있다. 마치 건설회사의 건축행위가 담당 관청에 의해서 통제를 받는 것과 같다. 그러나 건축과 발굴은 그 성격이 완전히 다른 것이고, 고고학에서 이루어진 발굴과 보고서의 작성 등은 규제 이전에 고고학자의 양식의 문제이기도 하다.

이상과 같이 앞으로도 문제가 나타날 때마다 □발굴처리지침□을 수정 보완할 것으로 예상된다. 문화재청의 이러한 규제정책은 기본적으로 발굴기관에 대한 불신에서 생겨난 것으로 해석할 수 있다. 불신에 앞서 적절한 지원과 더불어 합리적인 제도가 마련되어야 할 것이다. 합리적인 제도개선을 위하여 다음과 같은 사항을 건의해 보고자 한다.

첫째, 발굴에 대한 규제에 유연성이 있었으면 한다. 발굴보고서를 2년 이내에 발간하라는 규제는 정당한 것이라고 하더라고 1년 이상 장기간에 걸친 발굴이나 다량의 유물이 출토된 경우에는 예외적으로 인정하여야 한다. 지나치게 발굴보고서의 발간만을 종용한다면 보고서의 부실을 초래할 수밖에 없다. 또한 2004년 10월에 새로이 공시된 □발굴허가 업무처리지침 개정(안)□을 보면 대학의 발굴의 범위 규정과 함께 발굴조사의 공정성 확보 및 발굴조사기관 허가의 공정성 등을 이유로 많은 것을 새로이 규정하고 있다. 예를 들면 대학의 발굴을 연 200일로 제한하고 있는데 이러한 규정은 지나친 편의적인 발상에서 나온 것이다. 따라서 □발굴업무지침□에서 모든 사항을 세밀하게 규정하려는 노력보다는 현장의 어려움을 이해하고 좀더 유연하게 발굴처리지침을 운용하기 바란다.

둘째, 발굴 유물의 관리에 대한 연구가 필요하다. 현재 발굴된 유물은 대체로 두 가지로 분류된다. A급의 유물은 국가귀속대상으로 신고하여야 되고, B급의 유물은 국가귀속대상에서 제외되는 것으로 이를 학술자료로 활용되거나 매몰될 수 있는 유물이다. 특히 자기편과 기와편의 경우, 그 수가 많아 매몰할 경우가 생긴다. 목제품과 철제품의 경우 자체적인 보존처리실이 없으면 이를 의뢰할 곳이 없어 어려움을 겪는다. 이미 시설이 잘 갖추어진 국·공립연구기관에서 처리비용을 받고서라도 이를 처리해주는 것이 바람직하다고 본다.

그리고 발굴된 유물은 보고서의 작성이 완료되면 이에 대한 간단한 기록과 함께 국가귀속 되면서 국립박물관의 수장고로 들어가게 된다. 반면 발굴 유물과 관련된 모든 기록은 발굴조사기관에 남아있어 유물과는 분리되기 때문에 계속적인 학술연구가 어렵게 된다. 따라서 발굴기록과 유물이 함께 있도록 하는 방안도 연구되어야 한다. 즉 일본의 매장문화재센터와 같이 발굴기관에서 유물을 보관하는 것이 이상적이다. 대표적인 발굴전문기관에 수장고시설을 만들어주고, 유물을 위탁 보관하는 방안도 강구해 보아야 한다.

셋째, 발굴된 유구에 대한 문제이다. 발굴된 유구의 경우, 대부분 파괴되거나 일부 유구는 이전 복원되는 예가 있다. 극히 예외적으로 발굴된 유구가 공사의 계획을 변경하여 보존조치 되는 경우가 있다. 이와 같이 이전 복원된 유구나 보존조치가 이루어진 유적에 대한 관리문제가 있다. 이것은 지정문화재가 아니기 때문에 관심의 대상이 되지 못하고 있다. 특히 유구의 보존조치가 이루어질 경우, 이를 복원하는 비용은 중앙정부나 지자체가 부담하여야 하고, 당연히 문화재로 지정하여 관리하여야 한다. 국가귀속 되거나 발굴보고서에 올라간 유물이 하나라도 분실하면 큰 처벌을 받게 되는 등 중요하게 인식하는 반면에 발굴된 유구에 대한 중요성은 전혀 인식되지 못하고 있는 것은 큰 모순이다. 이들 유구들을 이전하여 교육자료와 관광자원으로 적절히 활용하는데 방안을 찾아 보어야 한다.

넷째, 발굴 이후의 정비복원의 문제점이다. 정비복원을 위한 발굴은 학술발굴의 성격을 가지고 있으나 발굴 결과가 유적의 복원에 반영되지 못하는 경우가 많다. 대표적인 예가 성곽의 복원이다. 성곽의 복원은 임의로 석축을 쌓아서는 아니 된다. 충분한 발굴조사와 고증을 바탕으로 신중하게 이루어져야 한다. 고분의 복원의 경우에도 고분 내부에 아무런 유물이나 유구가 없다면 봉분을 크게 쌓는 것이 무슨 의미가 있는지 생각해 볼 일이다.

또한 유적 전시관의 설치 문제이다. 유적의 정비차원에서 전시관을 설치하는 경우가 있다. 이러한 전시관의 설계나 건축에 유적의 발굴자나 연구자의 참여 없이 설계자에 의해 일방적으로 이루어져 예산의 낭비를 가져올 수 있다. 전시관의 설계와 건축에는 관련 전문가들이 참여하여 신중하게 결정되어야 한다. 왜냐하면 무계획적인 전시관의 공사는 유적에 대한 국민들의 이해와 관광자원으로 활용되지 못하는 경우가 많기 때문이다. 그리고 대부분의 전시관에는 학예연구원이 없이 발굴된 유물도 전시되지 못한 채 시설만 관리되고 있다. 따라서 전시관은 유적에 대한 종합적인 복원정비계획과 함께 만들어져야 하고, 적은 규모라도 학예연구원이 있는 박물관으로 운영되어야 하며, 또 전시관에는 그 유적에서 발굴된 유물이 전시되도록 배려하여야 한다. 그래야만 그 지역의 교육자원과 관광자원으로도 활용될 수 있다.

다섯째, 민원의 문제이다. 민원은 발굴과 관련된 민원과 문화재지정과 관련된 민원으로 구분된다. 발굴과 관련된 민원은 발굴이 가능한 기관들이 참여하여 처리한다면 어렵지 않게 해소될 수 있다고 본다. 특히 문제가 되는 것은 발굴 후에 유구를 보존하게 되는 경우이다. 이 경우에는 많은 민원이 발생된다. 기본적으로 전체 설계가 바뀌어야 하고, 사업의 시행도 지연될 수밖에 없다. 이상적인 것은 사업의 계획단계에서 유적을 보존하는 방안이다. 이것이 어려우면 시굴조사를 마친 상태에서 유적을 보존할지를 판단하여야 한다. 발굴까지 완료 후 유물이 수습되고, 유구가 이미 훼손된 상태에서 유적을 보존하는 것이 의미가 있는지 검토해 볼 일이다. 한편 문화재로 지정될 경우에 나타나는 민원 문제는 정부와 지자체가 토지를 적극적으로 매입하여 이를 관리함으로써 해소될 수 있을 것이다.

5. 맺음말

지금까지 논의하여 본 매장문화재 발굴과 관련된 내용을 정리하면 다음과 같다.

먼저 매장문화재 발굴은 국가의 문화재를 찾아내는 작업인 동시에 고고학연구를 위하여 자료를 찾는 과정이기도 하다. 발굴은 대학, 국공립연구기관, 발굴전문기관 사이에 역할분담이 이루어져야 한다. 발굴전문기관이 구제발굴을 담당한다면 대학은 학술발굴이나 소규모의 구제발굴을 담당하여야 한다. 그리고 국공립기관은 학술발굴이나 지정문화재의 발굴을 담당하여야 한다. 이와 더불어 각 기관은 발굴과정과 그 결과를 신속하게 공개하여 고고학연구의 토대가 되어야 한다.

다음은 발굴의 급격한 증가와 대규모화로 인하여 발굴전문기관의 등장을 가져왔다. 발굴전문기관은 국가의 자산인 매장문화재를 발굴하고 연구하는 기관이다. 따라서 발굴전문기관에 대한 인식을 전환할 시기가 왔다고 본다. 이들 기관에 대한 직접적이거나 간접적인 지원책을 강구하여야 한다.

그리고 발굴에 대한 규제만이 능사가 아니라 규제의 유연성이 있어야 한다. 또 유물과 유구의 체계적인 관리와 함께 적절한 활용방안도 생각하여야 하고, 유적의 정비 및 전시관의 건축 등도 종합적인 복원정비계획과 함께 시행되어야 한다.

끝으로 매장문화재 발굴의 원활한 진행을 위해서는 대학과 국공립연구기관, 발굴전문기관(법인), 문화재청 등이 서로 협조하여 합리적인 방안을 찾아나가야 한다. 발굴전문기관에 대한 적절한 지원대책 없이 일방적인 규제만으로는 앞에서 제기된 많은 문제들을 풀어나가기 쉽지 않을 것이다. 이번 토론회에서 발굴조사의 제도개선을 하자는 논의가 결국 행정규제의 강화만을 낳는 일이 없기를 기대해 본다.

참고문헌

대학박물관협회 1998, 《고문화》51

문화재청 2002, 《문화재 보존관리 및 활용방안 기본계획》

------  2003a, 《문화재관계법령집》

------  2003b, 〈매장문화재 발굴조사업무 처리지침〉

------  2004. 〈발굴허가 업무처리지침 개정(안)〉

영남고고학회 2003, 《영남고고학》33

---------- 2004, 《영남고고학》34